摘要：目前我国土壤污染防治行业进入快速扩张和产业链建设的重要阶段。对国内外土壤污染防治行业管理策略进行深入研究，提出应从强化土壤污染防治从业要求、逐步建立和完善信用管理体系、强化信用信息共享公开长效机制、注重从业人员的能力建设等方面入手，进而规范行业发展。
关键词：土壤； 污染防治； 行业管理； 信用评价；
随着我国工业产业结构调整和城镇化建设的不断深入，以及《土壤污染防治行动计划》《土壤污染防治法》[1,2]等宏观战略和法律法规的实施，我国土壤污染防治行业进入快速扩张和产业链建设的重要阶段。目前，我国土壤治理修复行业产值尚不及环保产业总产值的 1%~2%,与发达国家30%的占比差距显着，产业规模还存在巨大提升空间。但是，目前我国尚未针对土壤污染防治行业从业机构和人员建立起有效的监督机制和行业自律机制，相关工作质量难以保障，甚至部分污染治理项目会导致新的污染。因此，亟需制定土壤污染防治行业从业机构和人员管理的能力要求，以信用评价为主要抓手，规范行业发展，提高行业水平。
1行业发展现状及存在的突出问题
随着我国土壤污染防治工作的全面开展与深化，土壤污染调查评估、治理修复等市场需求快速释放，推动了行业迅速发展。《2017年度中国污染场地修复行业发展报告》显示，截至2017年我国污染场地修复企业数量有2000余家，从业人员3万余人，近三年的从业机构及人员数量平均增长率分别达到42.4%、108.3%.但是由于缺少对机构和人员等针对性的管理措施，行业在发展过程中存在诸多问题。
1.1能力素质与任务要求不匹配，修复工程运作不规范
我国土壤污染防治行业起步较晚，与发达国家相比，技术积累薄弱[3].一方面，目前国内的土壤修复仍然多以工程的形式体现，土壤修复所需的分析检测、风险评估、风险管控及修复工程实施、药剂和修复设备研发制备等咨询服务与工程实施的完善产业链尚未健全，不能满足土壤污染治理修复总体需求；另一方面，由于土壤污染治理效果具有隐蔽性和滞后性等特点，部分从业机构在技术基础、专业能力未能合理配置的情况下盲目开展调查评估和治理修复工作，导致个别地方土壤调查评估和治理修复出现了一些不规范现象，造成了更大的环境风险和危害。例如：超短期修复工程，调查评估结果与地块使用背景及感官感受存在明显偏差，治理修复过程缺乏二次污染防范和控制措施，现场施工人员缺乏必要的健康风险防护措施等。
1.2外部监督约束机制不足，行业管理缺乏制度抓手
我国土壤污染防治行业缺乏准入机制，对土壤污染治理修复技术从业者技术水平也未提出明确要求，土壤修复产业缺少事前管理和日常监管抓手，因此行业参与者众多，水平参差不齐。早期介入相关产业的是土壤治理修复工程类企业，大部分来自工程施工、设备制造、水处理及固体废物处理等行业。目前国内有些地区或行业组织制定和发布从业机构名录，在制定名录的过程中对从业机构的基本条件进行了规定，对规范区域土壤污染治理行业管理方面发挥了一定作用。
1.3内部自律机制尚未建立，市场机制难以发挥作用
行业自律机制是对政府强制监管的重要补充，能够充分调动相关企业主观能动性，也是落实社会共治、促进行业规范提升、落实行政管理“放管服”的有效手段之一。但是，我国土壤修复行业仍处于起步阶段，符合技术产业市场特点的行业自律机制尚未建立。一方面，声誉激励、优先权激励、自律担保、失信信息披露等激励约束机制尚未建立，从业单位和个人无序竞争比较普遍；另一方面，尚未形成有效的行业自律手段和机制，尚未建立起以技术能力、业绩水平等为核心的信用管理及其从业资格动态管理机制，市场调节和社会监督难以有效发挥作用。
2发达国家与地区管理经验启示
为确保所需要技术文件、工程实施等方面的质量，发达国家和地区在土壤污染治理工作过程中对机构实施资格许可制度，对从业人员实施登记执业管理和职业培训制度，从内部自律、外部监管、能力建设三方面强化对从业机构和人员的管理，实现了规范行业发展，有效降低了监管成本[4].
2.1资格许可和能力要求是治理工作成效的基本保证
2.1.1实行资格许可制度，明确从业机构技术能力要求，严格行业准入和动态管理
日本以及我国台湾地区等在土壤专项法律的规定下，分别针对调查机构、污染土壤处理机构、检测机构实行行业准入，从业机构需要符合相应的标准要求并取得政府相关许可证后方可开展相关工作[5,6].例如，日本规定土壤污染状况调查由指定调查机构（资格认定）进行，并应指派技术管理者对相关人员进行监督，负责技术管理，以确保调查的质量。调查机构需要符合相应的标准要求才能获取认定，此后如有变更还应进行申报。
2.1.2对从业人员实行资格认定和责任管理，建立从业人员专业技能培训机制
为确保从业人员专业能力，发达国家和地区对相关技术人员实施资格认定管理，建立了从业人员能力考核、技术培训的制度体系。例如，美国、日本相关技术人员需具备土壤污染调查方面的相关知识和技能，并参加考试合格后方可获得从业资格。同时，相关技术人员还需每年完成一定培训学时。在美国，各类工程师维持执业资格所需培训由环保署及各州政府每年定期举办，涉及修复工程管理、污染场地调查评估和修复以及污染场地管理与应急响应等内容。除此之外，我国台湾地区还在污染场地整治过程中实行了技师签证制度，评估调查资料、污染调查和评估计划等文件，都必须经依法登记执业的专业技师签证。
2.2信用评价是促进行业自律的有效手段
从业机构及个人的信用评价是实现行业自律和提高从业者职业素养的有效手段。不同国家和地区也根据自身行政管理和市场发展模式，建立了不同模式的信用评价管理制度，并实现立法保障。一是由独立的市场化征信机构或称私人信用调查机构实施盈利性信用评价。例如，美国、加拿大、英国、北欧等，征信机构向需求方有偿提供评价对象的信用评价结果报告。二是以政府主导为主的非盈利性信用评价，同时也有市场化的第三方征信机构，分别开展不同类型的信用评价，例如我国台湾地区及西欧各国。三是同业征信，即由行业协会等第三方机构建立的会员制的非盈利信用评价。例如，日本行业协会会员向协会信息中心义务提供个人或者企业的信用信息，协会信用信息中心也仅限于向协会会员提供信用信息查询服务。
2.3信息公开是实现社会监督的重要方式
对从业机构和专业技术人员从业信息，特别是信用信息进行有条件公开是发达国家和地区实施社会监督的重要措施。例如，美国的失信惩戒机制主要是向相关的经济和社会领域披露企业和个人信用记录，失信行为会对相关企业和个人的发展带来极大影响。在美国，各州均设有专门网站公开从业工程师执照信息，可供公众查询和投诉。
3我国相关行业与典型地区管理实践
3.1基本民生领域仍以资质许可和行业准入为主
我国从2005年开始开展行业信用评价。在建设、水力、能源、食品安全、劳动保障、进出口等基本民生领域，为了增强行业诚信意识、提升行业自律水平，规范行业竞争秩序，目前仍然保留了以从业机构资质管理为主的管理模式。在人员职业资格管理方面，人力资源社会保障部印发《关于公布国家职业资格目录的通知》（人社部发〔2017〕68号）规定国家职业资格共计140项，针对经济、教育、卫生、司法、环保、建设、交通等国家重要行业领域，明确了专业技术人员和技能人员的准入和水平评价要求，以及信用管理的指标体系及评价方法，规定了奖惩措施。为了推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，我国建立了35个部委参加的社会信用体系建设部际联席会议，设立“信用中国”网站，向社会公众提供“一站式”查询服务[7].目前已公开超过1亿条的各类信用信息，每天查询浏览人数达到200万，总访问量突破2亿人次。全国信用信息共享平台已覆盖37个部门、31个省（区、市）和新疆生产建设兵团，累计归集各类信用信息7亿多条。
3.2环境信用评价对强化环境污染行为的社会监督具有显着作用
在环境污染防治领域，环境信用评价已经成为推动企业履行环保社会责任和引导公众参与环境监督的重要抓手，是社会信用体系的重要组成部分。2013年12月，原环境保护部、国家发展和改革委员会、人民银行、银监会联合发布《企业环境信用评价办法》，明确各级环保部门可按照规定的指标、方法和程序，通过企业遵守环保法律法规、履行环保社会责任等方面实际表现，对企业进行环境信用评价，确定其信用等级，并向社会公开[8].企业环境信用评价结果也可作为银行等审查企业信贷的重要参考，相关单位可在行政许可、公共采购、评先创优、金融支持、资质等级评定、安排和拨付有关财政补贴专项资金中，充分应用评价结果。2015年，原环境保护部与国家发展和改革委员会联合发布《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》，明确环保部门应当建立第三方治理机构信用记录，实施“黑名单”制度，并将有关信息向社会公布；对列入“黑名单”的企业，各级政府或有关部门不得采购其环境服务。
3.3名录制度对规范区域土壤污染治理取得了积极成效
近年来，为确保土壤污染治理工作成效，规范相关行业发展，我国部分地区开展了土壤污染防治从业机构和人员管理机制探索，发布了从业单位管理办法、治理修复企业名录等，取得了积极成效。例如上海市环境保护局2014年印发了《上海市工业企业及市政场地再开发利用场地环境调查评估、治理修复单位考核评估管理办法（试行）》，明确了对从业单位具体的管理和考核方法，对从事土壤污染防治的单位进行业务类型信息登记，明确了相关单位的管理水平、技术条件、从业人员资质及能力、业绩等要求，并建立了统一的考核评估指标体系、方法和年度考核评估工作程序，将考核评估结果通知从业单位并向社会公布，同时纳入社会诚信体系管理。重庆市环境保护局于2013年印发了《重庆市污染场地评估咨询和治理修复单位名录申报指南（试行）》，通过申报评审，向社会公布《重庆市污染场地评估咨询和治理修复单位名录》，目前已公布三批目录，其中评估咨询类63家，治理修复类61家。通过这些措施，有效促进了相关区域从业单位保证相关技术工作投入和人员能力保障，避免了行业无序竞争导致的不规范治理修复和过度修复等现象。
4开展土壤污染防治从业机构和人员信用评价及管理的建议
4.1提出土壤污染防治从业要求，逐步建立和完善信用管理体系
为了提升我国土壤污染防治行业的整体水平，建议从两方面着手。一方面通过发布《土壤污染防治从业机构能力要求》，从源头上控制从业机构及人员的水平，另一方面通过建立从业机构和人员信用评价体系，从末端约束从业机构和人员的行为。
4.1.1明确土壤污染防治从业机构能力要求
按照我国土壤污染防治工作内容和特性，将从业机构和人员分为咨询和技术服务类、工程类2个类别，咨询和技术服务类包括土壤调查与风险评估、土壤环境监测、土壤风险管控方案编制、土壤修复方案编制、土壤污染修复效果评估；工程类包括土壤污染风险管控和土壤治理修复。为确保相关工作的专业性、科学性，指导地方开展相关行业管理，发布《土壤污染防治从业机构能力要求》，明确从业单位能力要求设置，包括单位基本资格条件及管理制度、专业技术人员配备、项目负责人能力要求、软硬件设备条件、信用情况等5个方面；同时兼顾项目技术人员的技术资质、从业业绩和参与培训情况等方面进行能力要求。
4.1.2提出从业人员信用管理要求
从业人员管理是行业健康发展的基础，是信用管理工作根本。针对土壤污染防治工作中的重点环节，提出相关从业人员在专业类别、职称水平、从业年限、项目业绩、执业记录等5个方面的信用管理要求。打牢行业信用建设基础，坚守底线。
4.1.3研究建立从业机构和人员信用评价体系
在借鉴典型行业信用评价体系基础上，针对土壤污染防治工作周期长、治理修复效果不易显现等特点，分别对从业机构和人员开展信用评价。
（1）从业机构信用评价：以人员能力、技术能力、业绩水平、管理水平、社会信用等为重点，筛选土壤污染防治从业机构和人员信用评价指标，建立综合打分评价体系，并根据最终得分划定企业信用等级。
在指标体系设置方面，一是针对咨询类土壤污染防治从业机构，分别从企业综合素质、财务状况、管理水平、竞争力和社会信用等五大方面设置评价指标，主要考核机构的信用情况以及业绩情况，在一级指标中以“竞争力指标”“社会信用”“综合素质”“管理水平”等指标为重点指标，以“财务指标”等为辅助指标；二是针对工程类土壤污染防治从业机构，分别从企业综合素质、财务状况、管理水平、竞争力和社会信用等五大方面设置评价指标，重点体现机构规模、配备人员、业绩指标、技术能力、仪器设备指标等与完成管控和治理工程相关的指标。
（2）人员信用评价：通过行业专业机构加强对土壤污染防治从业人员的个人执业管理，将从业人员的基本情况、良好行为以及不良行为及时记录，对其执业情况跟踪管理，建立从业人员档案数据库，将其从业行为纳入信用系统，建立信用记录。
（3）信用评价工作程序：信用评价工作按照“申报-初评-公示-终审-结果公开”的程序进行，可在监管部门指导下，由第三方机构开展相关评价工作。评价结果应加强与国家信用平台的互联互通，逐步将违法信息记入社会诚信档案，纳入全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统并向社会公布。完善诚信典型“红名单”制度和严重失信主体“黑名单”制度。
4.2强化信用信息共享公开长效机制
省级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门根据《土壤污染防治行动计划》《中华人民共和国土壤污染防治法》要求，将从业机构和个人的执业情况、信用评价结果等纳入信用系统建立信用记录，将违法信息记入社会诚信档案，并纳入全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统向社会公布。将技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差的从业单位名单通过企业信用信息公示系统向社会公开；建立从业机构信用承诺制度，建立起社会公众监督与行业自律有机结合的长效机制。积极应用信用评价结果，探索建立土壤污染防治行业从业机构“红、黑名单”动态管理机制，依法依规将从业机构和个人信用情况推送给相关行政管理部门、金融机构等，建立多部门联合惩戒和表彰激励机制。
4.3注重从业人员的能力建设
管理实践表明，从业人员的管理比机构的管理更为有效。因此要充分重视从业人员的能力建设。一方面通过不断完善从业人员在技术资质、从业业绩和参与培训情况等方面的能力要求，不断引导相关机构和人员强化能力建设；另一方面鼓励相关管理部门、行业协会等机构组织开展针对性从业人员技术培训，强化管理政策、业务理论、专业技能等方面培训和技术交流，逐步完善土壤污染防治专业工作队伍建设，为提升我国从事土壤污染防治工作水平、推动相关产业专业化发展提供必要支撑。
参考文献
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[3] 姜林，钟茂生，张丽娜，等。 基于风险的中国污染场地管理体系研究[J].环境污染与防治，2014, 36（8）： 1-10.
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