摘 要：本文从政府融资、市场融资环境分析了西部地区普通国省干线公路建设融资存在的融资困境，同时通过对西部地区某国道建设融资实例分析了各方面受限因素。在此基础上，指出中央、省级层面应继续加大对西部地区普通公路的扶持力度；地方政府应理性建设规划普通公路，合理使用建设资金；建设单位应创新融资渠道，合理开发普通公路自身及衍生产业，吸引社会投资人参与建设；加强相关法律法规及政策制定，为普通国省干线公路建设融资提供制度保障。
关键词：西部地区； 政府融资； 市场融资； PPP模式；
普通国省干线公路在公路网中占据主干地位，其功能主要体现在助推区域经济功能、公共服务功能以及灾害应急和国防战备功能[1].《国家公路网规划（2013年~2030年）》提出规划建设国道26.5万公里，而各省规划建设的省道规模也较为庞大。公路投融资体制改革经历几个阶段，即以政府直接投资阶段（1949~1959年）、增加养护费征收代偿阶段（1960~1983年）、收费公路鼓励阶段（1984~1992年）、市场化趋向改革阶段（1992~2005年）、政策调整与改革阶段（2005年至今）[2].经济新常态下，加强对公路建设投融资政策的研究，以深度分析重难点和瓶颈问题，对推动探索国省干线公路建设高质量发展的新路径具有十分重要的意义。
一、西部地区普通国省干线公路建设政府融资环境分析
国道是综合交通运输体系的重要组成部分，包括普通国道和国家高速公路，由具有全国性和区域性政治、经济等意义的干线公路组成。其中，国家高速公路网提供高效、快捷的运输服务，而普通国道网提供普遍的、非收费的交通基本公共服务。因此普通国省干线公路与高速公路投融资方式不同，其根本原因在于，高速公路偏离了经济学意义上的"公共产品"[3].它虽然是为公众服务的，但由于护栏和收费站的建立使高速公路不但收费容易，并且让免费搭车者望而却步。所以说，高速公路能够有效地界定和实施产权，能够相对廉价的排他，具有了私人产品的性质，这样投资就有回报，由这种回报支撑的受益权足够吸引大量的外部投资。所以只要政府部门在高速公路建设中占据主导地位，适当的透明操作、明确的法人地位和完善的项目计划，不难取得外部资金的支持。而普通国省干线公路的性质决定了其不能有效的收费，所以其资金来源主要是政府的财政投资或者以政府名义向银行贷款。从这个角度来看，高速公路主要以投资为主（资金投入者影响资金的使用），而普通公路主要以融资为主（被融资方一般不干预资金的使用）。即使普通公路可以界定产权和收费，但成本也比较高。目前国省干线公路建设投融资机制可分为两类，一类是政府投融资机制，另一类是市场投融资机制。
（一）财政预算内资金
目前财政预算内资金主要由中央和省级两级政府承担，市县级受限于财政实力，在交通运输领域支出往往力不从心。《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国务院办公厅〔2019〕33号文）指出：1.国道。中央承担国道（包括国家高速公路和普通国道）的宏观管理、专项规划、政策制定、监督评价、路网运行监测和协调，国家高速公路中由中央负责部分的建设和管理，普通国道中由中央负责部分的建设、管理和养护等职责。中央承担国家高速公路建设资本金中相应支出，承担普通国道建设、养护和管理中由中央负责事项的相应支出。因此，中央财政在国省干线上的投入解决建设资金压力效果有限。
2016年，交通运输支出占一般公共预算支出比重，全国平均约为6%,四川为7.1%,贵州为6.8%,云南为9.7%,广西为4.9%[4].由金珠等人研究可知，云南省部分建成通车高速公路投资中中央投资22%,省级财政投资7%,市县两级配套2%,其余均为贷款投入等其他投资[5].随着西部诸省纷纷提出"县县通高速"、"市市通铁路"战略，中央、省两级公共预算支出向高速公路、铁路倾斜较大，能投入于国省干线的建设资金捉襟见肘。以贵州省为例，2013~2017年，累计完成普通国省干线公路投资954.8亿元，而同期高速公路投资超5000亿。
（二）车辆购置税
车辆购置税是由国家向所有购置车辆的单位和个人一次性征收的用于公路基本建设的费用。目前，车辆购置税已经成为我国公路建设的重要资金来源。当前交通运输部一般会对国家干线上的公路所在省市按照一定标准给予补助[6].根据《"十三五"期间车购税资金补助标准》规定，西部地区普通国道一级公路按照1200万元/公里补助，二级公路按照600万元/公里补助，地形复杂、桥隧占比高的项目可适当上浮。然而在西部地区由于地形、地质条件复杂，二级公路投资在800~2500万元/公里，一级公路投资1800~12000万元/公里。因此，仅依靠车辆购置税补贴，西部地区国省干线建设资金缺口依然很大。
（三） 燃油附加税
2009年1月1日起，在全国范围内统一取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费。根据交通运输部2015年信息可知，成品油消费税中交通转移支付资金仅能满足现有普通公路一半的养护管理资金需求。因此燃油附加税在国省干线新建或改扩建上的投入上帮助甚微。
（四）国家债券
国债的发行额度较大，且发行的主体是各级政府，其融资风险一般较小。从其本质上来说，采用国债融资是国家政府投资的重要组成部分。通过政府财政渠道引来公路建设所需的资金益处较多，使得公路建设资金的紧张状况得到了缓解，项目融资能力得到一定提高，扩大了公路建设资金的来源。但是对于政府财政而言，国债发行受限于整体负债率影响，仍不能满足公路建设的资金需求。因此仅依靠政府投资和相关的优惠政策扶持，仍然不能有效解决国省干线公路建设资金压力。
二、西部地区国省干线公路建设市场融资环境分析
项目建设资金除中央补助资金投入外，还有省级政府补助资金、市县两级财政性资金投入、城投等企业资金投入、银行贷款、集资（含以工代赈等）以及市场化融资等多种形式[7].
（一）债权融资
债权融资主要包括银行贷款、发行企业债券、项目收益债券、资产证券化等形式。
1.银行贷款
主要包含政策性银行、商业性银行以及世行、亚行等境外银行。政策性银行贷款具有政策扶持和优惠等因素，一般利率较低，贷款期限较长，是公路建设中的一条很好的融资渠道。国开行、农发行和进出口银行等政策性银行的贷款余额合计达到20万亿。目前，政策性银行贷款主要集中在棚改、产业扶持方面，在国省干线公路上每年发放贷款在500亿左右规模。商业性银行具有充分的贷款自主权，但是由于国省干线公路投资性较差，近年来四大商业银行陆续从西部公路项目信贷市场退出。世行、亚行等境外银行，强调借款人在机构、财务和运行、国家担保等方面满足世行的要求。这一要求导致国内国省干线公路在争取世行、亚行贷款方面存在周期长、成功几率低等问题[8].
2.发行债券
与银行贷款融资相比，企业债券利率一般高于银行规定的同期企业存款利率，低于银行同期贷款利率[9].发行债券有利于优化融资结构，合理避税，发挥财务杠杆的作用。但由于我国企业发债以及项目收益债券在发行主体条件、信息披露制度、税收问题、债券投资人的限制方面存在不规范、不科学等问题。市场对债券认购热情不高，导致融资成本高企、发债难度大。目前，特别是在缺乏收益保障的国省干线公路项目上，债券发行成功率较低。
3.资产证券化
资产证券化是将缺乏流动性但能够依据已有信用记录，可预期其能产生的稳定现金流的资产，通过对资产中风险与收益要素进行分离和重组，使得市场上不流通的存量资产或可预见的未来收入在经过中介机构一定的构造和转变后，再打包分销成为在资本市场上可销售和流通的金融产品，流通的资产支持证券通过投资者的认购最终实现资产融资的过程。由于资产证券化对于可预期收益的属性，且其模式设计较复杂。有鉴于此，普通国省干线公路通过资产证券化融资的案例极少。
（二）股权融资
股权融资亦可称为采用股权合作方式进行的融资，通过转让企业或项目的股权来融资。实际项目中股权合作模式采用资本金占比的方式，在项目招标设计中，采用"资本金出资 施工总承包"的形式，约定项目业主与潜在投标人对项目公司注册资本的出资比例，对潜在投标人的财务能力、施工能力提出符合项目实际情况的强制性要求，即潜在投标人作为项目公司的出资方，与政府业主共同成立项目公司，并承担相应的管理职责。投标人承诺以其所认缴的出资额为限对项目公司承担责任[10].类似股权合作常见于经营性较强的综合管廊或高速公路等项目。普通国省干线公路自身不具备经营性收入，可考虑将沿线开发打包成一个整体项目供投资人参与。
目前，在国内公路建设中常用的投融资模式有建养一体化政府购买服务、BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等[11].除ABS、建养一体化政府购买服务模式外，其他模式都会同时存在债权和股权融资内容。在实际项目运作中，投融资方应接纳债权和股权双重融资操作，以最大限度满足项目的建设资金需求。
三、西部地区某国道项目投融资案例探讨
我国公路建设投融资模式存在的共性问题，在西部地区也同样存在，并且也同时存在一些西部地区的个性问题：（一）公路建设成本高企，远高于平原或低山丘陵地区同等级公路，同时地质灾害频发，后期公路养护费用高；（二）由于身处欠发达地区，人流、物流运输频次低，经济效应偏差；（三）国省干线公路收费属性不断弱化，公益性逐步提高，经营性收入丧失殆尽；（四）西部地区存量债务本息与日俱增，增量贷款举步维艰；（五）补助标准相较建设投资尚不足50%,占比低于发达地区水平[12].基于以上共性和个性因素，作者对于西部地区某国道项目投融资进行分析，以期对后续同类项目有所启发。
西部某国道项目路线全长15.6公里，其中大桥1.8公里，隧道8.3公里，桥隧占比为64.7%,总投资为22.4亿元。线路首尾段为城区范围，按双向6车道城市道路标准建设，其余段按照4车道一级公路标准建设，设计时速均为60公里/小时。该项目由当地交通部门和住建部门于2014年开始谋划，原规划为6车道城市快速路连接相邻城区，后受限于资金压力，调整为4车道一级公路，并积极争取国家相关补助政策，于2016年进入财政部政府和社会资本合作中心项目库。2016年末，由当地交通部门通过招标确定某基金公司与施工等单位为该项目的社会投资人。2017年初，由社会投资人与政府出资人代表按照相应股比组建项目公司。本项目原采用"政府购买服务"的融资模式，但受限于《财政部关于坚决制止地方政府以购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），该项目属于政府购买服务负面清单的范围。其融资模式由政府购买服务转换为PPP模式。近两年来，政府以及社会投资人受限于不能出具兜底承诺等相应法律文书，该项目在市场融资效果较差。期间尝试银团贷款、信托基金以及发行企业债券等方式，均未达到预期效果。
PPP融资模式的实质是项目融资。政府和社会投资人基于公共需求建立SPV公司，以项目主体进行融资。这就要求立足于具体的（准）公共产品或服务项目，通过对具体项目预期的资本回报率或目标收益率、其所带来的社会效益及政府支持方向和力度进行多方考量和评估后安排融资，安排融资的依据为项目本身，而与项目发起人或投资人的资信水平无关[13].因此，PPP融资需要项目本身具有较好的经营性，否则在资本市场不被看好。基于本项目，作者认为有如下经验和教训值得后来者汲取：
（一）量力而行，合理规划。
在响应欠发达地区人民群众出行需求的同时，要契合当地经济发展实际，合理估算时间节约价值。尽可能利用既有国家干网公路，资金筹措方面积极争取国家公路建设补贴政策，合理利用地方配套资金。对于桥隧比较高的普通公路建设方案应多方论证，实事求是，不宜贪大求全。
（二）创新融资渠道，把握国家金融政策。
近年来，随着财政部等部委对于地方债务的控制加强，常规通过政府担保的银行贷款等路径基本被锁死。在合理规划普通公路的建设方案前提下，积极争取国家及省级层面的建设资金扶持（一般可达到50%左右）。基于本山区公路一定的扶贫和旅游属性，同时争取各级政府扶贫和旅游基金资金的支持。特别是城区段改造，对于提升城区品位的作用，应积极争取市县配套资金。在国家金融政策不禁止的前提下，用足相关金融政策，可考虑使用PPP、ABS等新型融资工具。
（三）合理开发沿线资源，保障投资人回报。
正确面对资本的逐利性，配置具备市场吸引力的资源与本项目进行捆绑。普通公路虽然不具备收费这一经营属性，但是可通过开发利用普通公路的广告经营权、服务设施经营权获得一定的经营收益。就本项目而言，将沿线广告经营权、加油站等服务设施、沿线坡面太阳能电池板敷设、沿线经济作物种植、配套陆港物流园区土地、使用者付费政策等资源。
结论
本文对普通公路的政府融资、市场融资环境进行分析，可知我国西部地区普通公路建设融资存在较大难度。要持续加大中央、省级财政对于交通事业发展的投入。在扶贫攻坚的政策推动下，交通建设资金尽量向西部地区倾斜。创新筹融资方式，发挥财政资金杠杆作用，形成以政府为主导、社会资本参与的多元化、多渠道筹融资方式，减轻市县两级政府配套资金负担。完善相应的资源投入效率评价，在构建政府财政资金效率评价标准的同时，对于社会资本、政府配套政策、土地资源的评价应客观公正。推动普通公路衍生产业发展，应加强沿线旅游资源、特产资源、文化资源，推进沿线土地开发利用，通过建设服务区、配套物流产业园、工业园区以及广告投放等方式，助推普通公路衍生产业稳步发展。规范法制建设，明确建设各主体的责权利，规范透明的法律环境，才有可能规范政府行为，吸引社会投资人参与普通国省干线建设。
参考文献
[1]谢宗伟。国省干线公路功能定位及投融资研究[D].西安：长安大学，2008.
[2]万方。公路建设的资金运作模式[J].交通标准化，2014（12）：151-155.
[3]夏民。江苏省普通干线公路建设的投融资模式研究[D].南京：南京航空航天大学，2004.
[4]陈昱妍，彭宇光，王盟元。创新推动新时代广西交通发展的财政对策研究[J].经济研究参考，2019（2）：80-89.
[5]金珠，朱睿倩。云南省公路建设投融资模式比较及其选择[J].中国市场，2016（6）：117-120.
[6]蒋立品。对我国公路建设融资模式的研究[J].交通财会，2006（7）：24-34.
[7]王登梅。湖北省普通公路筹融资现状及建议[J].交通财会，2015（2）：13-16.
[8]周润超。陕西省公路建设融资问题研究[D].西安：长安大学，2010.
[9]郑永生，刘建英。对我国公路企业债券融资方式探讨[J].湖南交通科技，2004（3）：123-125.
[10]薛海涛。我国交通设施股权合作建设模式研究--以Z公司F高速公路项目股权合作为例[D].北京：北京交通大学，2015.
[11]张胤，王中强，王永超。贵州农村公路"建养一体化"政府购买服务应用研究[J].西南公路，2016（2）：27-32.
[12]黄琦。西部欠发达地区公路建设项目的融资及其运用对策研究[J].西华大学学报，2004（4）：33-36.
[13]绳喜增。PPP模式的比较及其对普通公路建设的启示[J].交通财会，2016（4）：15-21.