摘要：中国于1992年起在沿边地区先后批准设立了18个国家级边境经济合作区，以撬动并带动沿边地区经济开放和发展，并促进毗邻国家的开放合作。经过基础设施建设、招商引资和创新示范，边境经济合作区建设取得了显着成效，但其进一步发展面临管理体制、产业体系和营商软环境等方面的制约。在新时代以“一带一路”建设为重点推动形成全面开放新格局背景下，边境经济合作区需要通过由派出机构管理向建制市演变的管理体制改革、以资源型产业可持续发展为基础的产业体系优化、以边境口岸城镇化和边境贸易为载体的营商软环境完善等实现全面转型升级，有条件的边境经济合作区还应积极探索向双边跨境经济合作区转型升级。
关键词：边境经济合作区； 沿边地区； “一带一路”; 全面开放新格局； 园区管委会； 资源型产业； 营商软环境； 边境贸易；
一、引言
党的十九大报告提出，要“推动形成全面开放新格局”,构建“陆海内外联动、东西双向互济的开放格局沿”要以“一带一路”建设为重点，要“发展更高层次的开放型经济”,也要优化区域开放布局，促进沿海开放与内陆沿边开放更好结合。我国对外开放从沿海起步，由东向西渐次推进，西部开放滞后于东部开放，沿边开放滞后于沿海开放。因此，加大西部开放力度，促进内陆和沿边地区从开放洼地变为开放高地，将是推动形成全面开放新格局的主要任务和重要举措之一[1].
20世纪90年代初，中国沿海地区开放的成效显着，而沿边地区开放步伐缓慢。针对“东热西冷”的开放困局，借鉴沿海地区开放尤其是经济特区建设的经验，1992年国务院在7个沿边省（自治区）的主要边境口岸批准设立14个国家级边境经济合作区，2011-2015年又先后批准设立4个，总数达到18个（见表1），借以通过发展边境贸易和加工出口推动沿边地区的经济增长和对外开放。整体上，历经20多年的建设和发展，中国边境经济合作区已粗具规模，成为边境地区经济发展的重要力量，也对沿边经济开放起到了积极的带动作用。截至2014年，中国边境经济合作区的核心区域面积超过97平方公里，16个边境经济合作区（不包括2014年以后成立的2个边境经济合作区）实现工业总产值873.94亿元，实际利用外资27.73亿元，进出口贸易额达944亿元1.
然而，与国家级经济技术开发区相比，无论是经济规模还是经济影响力，边境经济合作区都具有较大的差距。2013年，“一带一路”倡议的提出和实施标志着中国对外开放进入了新阶段、新时代。作为沿边地区对外开放的重要平台，边境经济合作区迫切需要发挥更大功能和作用，通过自身的高质量发展推动形成全面开放新格局。这需要将边境经济合作区置于中国对外开放的历史进程中，重新审视其20余年的建设历程，从宏观视角把握边境经济合作区建设的共性特征及问题，进而更好把握“一带一路”建设带来的机遇，实现边境经济合作区的转型升级和高质量发展。
表1 中国18个国家级边境经济合作区名录
资料来源：中华人民共和国商务部网站（http://www.mofcom.gov.cn/xglj/kaifaqu.shtml）
国内对边境经济合作区的研究与其实践紧密相关，主要集中在两个方面：一是设立和建设边境经济合作区的意义、目标、路径、功能及作用等。陈斌进（1994）和黑河市经济研究中心（1994）分别基于珲春边境经济合作区和黑河边境经济合作区探析设立边境经济合作区的作用和现实意义[2,3];曾赞荣和李向荣（1995）基于边境经济合作区与一般地区的比较，提出了边境经济合作区建设的方向和战略目标[4];田伟光（2004）认为沿边地区经济发展会不断赋予边境经济合作区新的功能，继而提出了其经济增长极等七大新功能[5];李铁立（2005）在对西方区域经济一体化理论总结评述的基础上，探讨中国边境经济合作区功能发挥的路径[6];李遐龄（2010）以新疆博乐边境经合作区为例，分析边境经济合作区构建产业体系促进沿边地区经济发展的路径[7].二是边境经济合作区建设存在的问题与对策。李玉虹和马勇（2000）在实地调研的基础上，提出以边境经济合作区作为平台破解边境贸易发展困境的建议[8].苏祖勤（2012）以新疆博乐边境经济合作区为例，指出边境经济合作区存在执法主体资格缺失的困境，建议将边境经济合作区设立为边境经济行政特区[9];战成秀和韩广富（2013）指出现有边境经济合作区内部的产业链多为资源消耗型的传统经济模式，不能适应可持续发展的要求，应建立生态化模式[10];李光辉（2017）认为加快中国边境经济合作区发展应基于边境地区的资源禀赋强化产业集聚，建立集边境贸易、加工制造、生产服务、物流采购、休闲旅游等功能于一体的合作区[11].
总体上看，国内关于边境经济合作区的研究还不多，且多是从微观视角分析特定时期某一具体边境经济合作区建设存在的问题及对策，缺乏从宏观视角将边境经济合作区建设置于中国改革开放进程的历史审视，对边境经济合作区建设的规律探究不足。有鉴于此，本文从回顾中国边境经济合作区20余年的建设历程入手，系统总结中国边境经济合作区建设的共性特征与问题，并基于“一带一路”倡议和全面开放战略带来的机遇，提出促进边境经济合作区转型升级的若干建议，一定程度可与既有文献主要从微观视角展开的研究形成互补，同时也为边境经济合作区的高质量发展提供政策参考。
二、中国边境经济合作区建设历程
中国18个国家级边境经济合作区的建设进度不一、发展水平不一，而不同阶段的建设任务又相互衔接重合。依照不同时期建设重心，本文将中国边境经济合作区的建设划分为合作区设立、基础设施建设、招商引资和创新示范四个阶段。
1.合作区设立
边境经济合作区的发展在中国是一个从无到有、从小到大成长的过程，是中央政府汲取东部经济特区经验自上而下推动、沿边政府结合地方实际自下而上互动的结果。20世纪80年代初，国家率先在沿海地区设立经济特区，推动改革开放；至90年代初，经济特区的示范效应逐渐显现，沿海地区成为中国经济增速最快、经济发展最具活力的区域。在借鉴沿海地区改革开放经验的基础上，国家决定将改革开放从沿海向内地纵深推进。1992年，以边境口岸为依托，国务院批准在沿边地区设立14个国家级边境经济合作区，目的主要有二：
一是对内以点带面撬动并带动沿边地区的开放和发展，平衡区域发展。中国沿边地区地广人稀，少数民族人口占比较大，经济发展滞后，开放意识相对薄弱。借鉴沿海地区经济特区建设的经验，在开放基础较好的边境口岸划出一定范围，以边境经济合作区的形式撬动并带动沿边地区全面开放和经济发展具有明显的优势：其一，可以利用边境经济合作区的相对独立性，摆脱沿边地区保守思想的束缚和落后体制的羁绊，先行先试，形成制度成本洼地，提高开放效率；其二，可以发挥边境经济合作区优惠政策密集的优势，吸引生产要素流入，提高要素密度，克服广人稀、要素可获得性差的劣势，为产业发展奠定基础；其三，可以发挥边境经济合作区任务明确、力量集中、重点突出的优势，避免“撒胡椒面”式支持和要素分散的弊端。
二是对外促进毗邻国家的开放合作，实现互利共赢。中国沿边地区毗邻的14个国家均为发展中国家，不仅经济发展和技术水平较落后，而且市场制度也不健全。加之20世纪90年代初，中国与一些周边国家恢复外交关系不久，毗邻国家对中国沿边地区开放存有疑虑，合作的主动性、积极性不高。因此沿边开放面对的是与沿海开放截然不同的对象和市场。沿海开放面对的主要是市场制度完善、资本丰裕、技术先进、谙熟国际规则的发达经济体，重点是自我改革、与国际接轨、引进资本技术并消化吸收等。与之不同，沿边开放需要调动毗邻国家开放的积极性，促进毗邻国家的合作。与建立在双边国家政治意愿基础上的区域经济一体化或区域经济合作不同，建设边境经济合作区不必在意参与合作的各方是否具有共同的政治意愿，可以率先在经济领域达成共识，是开启双边合作的有效模式。其一，边境经济合作区的目标在于消除贫困和促进经济共同增长，可以避开国家层面在政治制度、意识形态方面的争议，开展具有实质性内容的经济合作；其二，作为要素流动和产业合作的平台，边境经济合作区密集优厚的政策可以吸引毗邻国家要素的流入，有利于制度和技术的外溢，带动毗邻国家相关领域的改革，实现互利共赢；其三，边境经济合作区集中力量快速建设的成果可以对毗邻国家形成示范和冲击，引起对方国家政府的关注，逐步打消顾虑，积极谋求合作。
2.基础设施建设
边境经济合作区设立后，首要的任务就是基础设施建设。边境经济合作区的基础设施建设主要有三：一是园区建设，以满足边境经济合作区有效运行的需求；二是边境经济合作区至内陆腹地的交通设施建设，以加强边境经济合作区与内陆腹地的联系；三是边境口岸与毗邻国家的交通设施建设，以便利边境经济合作区与毗邻国家的合作。
园区建设的首要任务是园区选址。园区选址既要经济适用，又要有有利于与毗邻国家的合作。地理上，边境口岸位于中国通向周边国家的咽喉要道，区位优势明显，因此中国18个边境经济合作区无一例外都邻近所在县（市）的边境口岸。其中，距离边境口岸最远的是伊宁边境经济合作区（相距78公里），最近的则与口岸焕然一体，如河口边境经济合作区、东兴边境经济合作区等；绝大部分边境经济合作区与口岸的距离在10公里左右。距离口岸近有利于进出口物质的装卸和发挥示范效应。除此之外，园区通常选址在地势平坦的地方，方便厂房、仓库等设施建设，且建设成本较小。
长期以来，边境口岸与内陆腹地之间的交通基础设施投入少，运输成本高，阻碍了边境口岸与内陆腹地的经济往来。由于内陆腹地的支撑不足，边境口岸的区位优势无法得到有效发挥。设立边境经济合作区后，地方政府配合“兴边富民”行动把畅通省会城市至边境口岸之间的交通作为公共基础设施重点建设项目。“十一五”期间，沿边9省区的交通建设投资由2000年的510.8亿元增加到2009年的2 552亿元，公路通车里程由45.7万公里增加到111.7万公里，高速公路里程由3 495公里增加到1 4652公里2.
边境地区与毗邻国家的贸易以边境互市贸易为主，其特点是贸易量小、交易范围有限。边境地区与毗邻国家之间的交通基础设施一直较为落后，仅能满足边境互市小额贸易运输需求，无法满足边境经济合作区发展的大规模运输需求。沿边地方政府也一直把畅通边境口岸与毗邻国家间的交通作为基础设施建设重点项目，包括新建边境海关查验设施以缩减进出口通关时间、新建连接两国边境口岸的桥梁和公路以便利人员货物通行等。目前，中国18个边境经济合作区所在口岸均重新修葺了口岸国门，新建了连接毗邻国家的桥梁和公路。
3.招商引资
边境经济合作区的基础设施逐步完善后，招商引资成为边境经济合作区建设的中心工作。总体上，招商引资入园的产业主要来源于三个方面：
一是承接沿海地区转移产业。随着沿海地区生产要素价格的上涨，企业生产成本增加，沿海地区劳动密集型产业开始向外转移。这一背景下，国家对入驻边境经济合作区的企业给予税收减免、财政补贴和金融支持等政策优惠，地方政府给予租金、水电等价格优惠，加上园区管委会的大力宣传，边境经济合作区逐步为外界所了解。一些经济基础较好、建设起步较快的边境经济合作区在沿海地区产业转移中吸引了一定数量东部地区的劳动密集型企业入驻。
二是扶持沿边地区既有产业。尽管沿边地区的企业规模有限、影响不大，但在一些经济基础较好的边境县（市）也存在依靠特色资源发展较好的产业和企业。这些产业和企业在其成长过程中与地方政府建立了较为紧密的联系，自然成为边境经济合作区招商引资的对象。同时，边境经济合作区的硬件条件较为完善，还可享受众多优惠政策，沿边地区具有一定规模和影响力的产业和企业陆续进驻边境经济合作区。
三是对接毗邻国家优势产业。相比其他类型的经济开发区，边境经济合作区最大的优势是毗邻国外，能够发挥“近水楼台先得月”的优势，更容易获取和利用毗邻国家的资源和信息。因此，边境经济合作区通过招商引资引入了一批对接毗邻国家优势的企业，如从毗邻国家进口自然资源、原材料等在园区加工生产的企业、纯粹从事对毗邻国家进出口的商贸企业等。
4.创新示范
当前，中国18个边境经济合作区绝大部分正处于招商引资阶段，也有少数经济基础较好、资金投入较大的边境经济合作区已基本构建起较为完备的产业体系，竞争优势和示范效应明显，不仅撬动并带动了沿边地区的开放发展，促进了毗邻国家的开放合作，也逐渐成为沿边省区乃至全国对外开放的新高地。
一是边境经济合作区的经济规模、税收等占沿边县（市）总量的一半以上。如东兴边境经济合作区2015年的工业总产值达88.3亿元（占东兴市工业总产值的69%），工业增加值达到24.6亿元（占东兴市工业增加值的84.8%），税收收入达到5.9亿元（占东兴市税收总额的63.3%）3.
二是边境经济合作区对外开放的力度不断加大，对外贸易额占据沿边县（市）总量的半壁江山。如东兴边境经济合作区2015年规模以上贸易企业年销售收入54亿元，占东兴市贸易总额的54.5%4.
三、中国边境经济合作区发展的主要特点
1.治理：垂直管理
边境经济合作区建设和发展需要一个有效运行、激励相容的管理体系。理论上，管理体系主要有两种类型，一是偏平的组织结构，二是垂直的组织结构。这两种组织结构各有优缺点，适用的条件也不相同。通常，偏平的组织结构管理层级少、灵活、富有柔性和创造性，但组织负责人的责任大于权利，工作中部门之间的利益不容易协调，容易出现推诿扯皮等问题。垂直的组织结构是行政管理中最简单、最基础的组织形式，呈金字塔形，结构单一，责任分明，有利于部门间利益的协调，但上下级之间所掌握的信息不一致，容易导致信息不对称。
中央政府批准在沿边地区设立边境经济合作区，但并没有统一明确其行政级别，而是由沿边地方政府根据实际情况自主决定。总体上看，18个边境经济合作区因条件和环境的差异，管理体系略有差别，但大同小异，无一例外均成立了专门的管理机构--边境经济合作区管委会。该管委会与边境口岸县（市）级别相同，均为处级单位，属于地级市（州）的派出机关；其组成人员中，通常设主任1名、常务副主任1名、副主任1~2名，主任一般由边境经济合作区所在县（市）的（副）县长（市长）兼任，常务副主任是管委会的日常事务负责人。在管委会下面，根据合作区建设的需要设相关职能机构，但并不包括公检法等部门（见图1）。
从效率的角度看，设立单独的管委会并确定与边境县（市）同等的行政级别，其主要原因在于：边境经济合作区建设需要动员和配置大量资源，行政级别越高，动员和配置资源的能力越强。尤其是建设初期，不仅需要争取和筹集大量的资金，而且还要与边境县（市）的国土、交通、规划、水利、电力、财政等行政部门沟通协调。设立与边境县（市）级别等同的管委会，既有利于管委会充分掌握合作区建设信息，责任明确，同时又便于与边境县（市）国土、交通、规划、水利、电力、财政等部门协调，易于工作的推进，保证合作区的高效建设。
从激励相容的角度看，边境县（市）从边境经济合作区建设中获得的收益最直接、最明显。边境经济合作区建设作为边境县（市）经济发展的一部分，直接带动了其经济增长以及就业和税收增加，由边境县（市）主要领导兼任管委会主任职务体现了激励相容性原则，能够确保边境经济合作区有效动员和配置边境县（市）的资源，便于建设进度的推进。同时，由管委会具体负责边境经济合作区的建设与管理，其目标责任明确，也便于建设绩效的考核。
图1:边境经济合作区的管理体系
2.产业：资源依赖
承接沿海地区产业转移、扶持沿边地区既有产业和对接毗邻国家优势产业是中国边境经济合作区的三大产业来源，具有显着的资源依赖特征，尤其是后两类产业。
扶持沿边地区既有产业方面，沿边地区通常是旅游资源较为丰富的地区，不仅具有绚丽多姿的自然风景，还有丰富深厚的人文历史资源。过去交通基础设施建设滞后，边境地区丰富的人文自然旅游资源价值并未被充分认识和有效开发。随着居民收入水平的提高，对旅游消费的需求快速增长，加上连接内陆城市与边境城市之间的交通状况不断改善，边境旅游业快速发展（见图2）。这一趋势下，部分边境经济合作区大力发展跨境旅游服务业，如黑河边境经济合作区利用黑河市的火山、矿泉、大界江、大冰雪、大森林、大湿地等旅游资源，推动相关旅游产业的发展，旅游业已成为黑河市经济增长的支柱产业。
对接毗邻国家优势产业方面，中国毗邻的国家大多木材、矿产等自然资源丰富，边境经济合作区通过从毗邻国家进口原材料或半成品，在合作区内生产加工，然后销往国内其他地区，在沿边地区形成了一批具有一定特色的资源型产业集群。如满洲里边境经济合作区从俄罗斯进口木材，发展以进口木材落地加工为主的特色产业集群。类似的还包括：从东南亚国家进口红木，形成红木家具产业集群的凭祥边境经济合作区；从内蒙古和俄罗斯进口矿产资源和木材，形成矿产资源加工、木材建材加工产业集群的二连浩特边境经济合作区；从缅甸进口玉石，形成宝石加工产业集群的瑞丽边境经济合作区；等等。
3.成效：参差不齐
纵向比较，边境经济合作区的建设均取得了较为显着的成绩，但横向比较，18个边境经济合作区建设成效参差不齐。其中，有的边境经济合作区无论是经济总量，还是入园企业数和制度创新等均位居前列，对边境县（市）的经济带动作用明显。如东兴边境经济合作区建立了海鲜、建材、轻纺、红木等专业市场，形成了商贸服务、跨境旅游、跨境电商、跨境物流、进口（农产品）加工等产业，仅合作区内注册的边境贸易企业就达130多家，规模以上贸易企业18家；珲春边境经济合作区入驻企业800多家，规模以上企业60多家，初步形成了有色金属、木制品加工、纺织服装、电子信息、新型建材、新材料等产业体系；丹东边境经济合作区2016年进出口贸易总额达到63.9亿元，占中国与朝鲜贸易总额的60%以上，在笔者统计的8个边境口岸中位居第二（见图3）。但是，也有部分边境经济合作区建设成效一般，不仅产值规模小、入园企业少，且对边境县（市）经济开放和发展的带动作用也不显着。
图2 部分边境县旅游接待人次与旅游收入
数据来源：《中国口岸年鉴》（2016年）注：由于数据不完整，图中仅显示了有相关数据的边境经济合作区，下同
图3 部分边境口岸进出口贸易额
数据来源：《中国口岸年鉴》（2016年）
不同的边境经济合作区的建设成效之所以参差不齐，主要有四个方面的原因：一是与毗邻国家的资源互补性不同。若资源互补性强，通过从毗邻国家进口相关原材料在边境经济合作区内生产加工，极易在形成一批具有一定特色的自然资源产业。二是边境口岸的重要性不同。若边境经济合作区所在口岸是中国通往毗邻国家的主要（唯一）口岸，贸易往来主要经过该口岸，则极易在边境经济合作区催生出相关产业和服务业。如丹东口岸是中国与朝鲜最为重要的通商口岸，因而丹东边境经济合作区进出口贸易额较大。三是边境口岸开埠通商的历史不同。开埠通商历史越长，边境经济合作区的建设成效通常也越显着。譬如，历史上河口口岸一直是中国与越南的重要的通商商埠5,是中国与越南、东南亚各国进行经济文化交流的重要门户和窗口，也是中国进入越南最重要的两个口岸之一，因而河口边境经济合作区建设成效较为显着。四是边境口岸的城镇化水平不同。边境口岸的城镇化水平越高，边境经济合作区的建设越易取得成效。如东兴市城镇化率超过70%,2015年东兴边境经济合作区规模上贸易企业年销售收入54亿元，工业总产值完成88.3亿元，位居18个边境经济合作区前列。
4.土地利用：效率不高
中国边境经济合作区所在县（市）多属于经济发展较为落后的地区，内生增长动力不足，政府投资是经济增长的重要源泉。作为沿边地区的重点建设项目，边境经济合作区建设自然成为沿边地方政府资金的重要流向地。一方面，在经济增长目标驱动和晋升锦标赛模式下[12,13,14],地方政府有激励通过投资园区基础设施建设来带动本地区的经济增长；另一方面，地方政府投资园区基础设施建设，扩大园区面积，提供良好的硬件条件也有利于增加园区招商引资的吸引力。因此，自设立以来，18个边境经济合作区的园区面积较规划之初都有了大幅扩张。另外，为扩大边境经济合作区的影响，地方政府围绕边境经济合作区还配套设置了相关的产业园区、工业园区，并由边境经济合作区管委会代管。
平均而言，18个边境经济合作区的园区面积较初始规划面积扩大了2.5倍，实际管辖的面积（合作区面积与代管面积之和）较初始规划面积平均扩大了7.3倍（见图4）。但是，从边境经济合作区每平方公里的工业产值看，根据本文获得的 7个边境经济合作区的数据，平均只有5 000万元/平方公里（见图5）。整体来看，边境经济合作区土地利用效率较低，“摊大饼”盲目扩张问题较突出。
图4 部分边境经济合作区管辖面积
数据来源：根据边境经济合作区网上公布的数据资料整理
四、中国边境经济合作区高质量发展面临的主要问题
1.管理体制不适应进一步发展的要求
当前，中国边境经济合作区采用的派出机构管理体制与发展阶段不适应、不匹配的问题逐渐显现。经过20多年的建设，在基本完成园区硬件基础设施建设之后，随着边境经济合作区规模的不断扩张，合作区内企业、居民等各类经济主体日益增加，边境经济合作区的进一步发展，需要由设立之初的单一硬件建设目标演变为多重社会经济发展目标。在基础设施建设阶段，边境经济合作区管委会的核心任务是筹集资金、规划并进行园区水电气、厂房、仓库等硬件设施的建设；在招商引资阶段，管委会的核心任务是做好园区政策宣传以及资金、技术的引进工作。随着边境经济合作区内企业、居民的集聚，管委会不仅要做好园区的硬件建设和招商引资工作，还要承担一定的社会工作，如维护治安、园区教育、医疗、卫生等公共产品的提供。因此边境经济合作区作为行政区的功能越来越明显。目前，边境经济合作区由政府派出机构管理的治理体系越来越不能满足边境经济合作区全面发展的需要，园区建设的制度成本和低效率问题越来越突出。
2.资源型产业可持续发展潜力不足
边境经济合作区利用自身和毗邻国家的优势资源建立了各具特色的自然资源型产业集群。一方面，这种自然资源型产业集群促进了沿边地区的经济增长，带动了就业，增加了税收；另一方面，这些资源型产业集群在经历了21世纪初期的快速扩张之后，收益率开始明显下滑，尤其是2008 年国际金融危机以后，其可持续发展问题日趋凸显。
一是市场竞争日趋激烈，资源型产业集群的优势不再明显。随着物流配送技术和效率的提升，贸易便利化程度日益增强，边境地区毗邻国外“近水楼台先得月”的区位优势不再明显，而且一些沿海地区和内地也逐渐发展形成了与边境经济合作区相同的资源型产业。同时，随着资源型产品的消费偏好被不断挖掘和开发，消费市场日趋理性，消费需求日益多样化，市场竞争的加剧使得边境经济合作区内资源型产业集群的利润被不断压缩。
二是企业平均规模小，抵御外部冲击的能力弱。当毗邻国家限制原材料出口、原材料价格波动加剧以及市场不景气时，边境经济合作区内资源依赖型企业的生产经营会受到较大冲击，极易出现产业链的断裂，甚至破产倒闭。如凭祥边境经济合作区及周边有红木产业从业人员1.3万人，总成交额达60亿元人民币，但红木企业和个体工商户多达2 615 家，平均每个企业和个体工商户仅有5人，年成交规模只在230万左右，属于典型的小微企业[15].
三是企业发展模式普遍粗放，技术创新和品牌建设不足。整体上，边境经济合作区内资源型产业集群基本还是采用传统的“低劳动成本 低原材料价格”的粗放发展模式，技术含量不高，产业链条简单，多层次产品开发不足，产品附加值低，企业利润主要取决于走货量的大小。同时，企业品牌意识不强，具有自主品牌或愿意创建自主品牌的企业较少，贴牌套牌普遍。受国际经济增长形势低迷的影响，上游原材料价格波动加剧，市场风险增加，影响边境经济合作区内资源型产业可持续发展的不确定因素也不断增多和显现。
3.营商软环境亟待完善
沿边地区资本、信息、技术及熟练劳动力较少且分散，需要通过边境经济合作区等形式予以集中，并从其他地区吸引各类生产要素的汇入。但是，总体上看，目前边境经济合作区不仅对内地和毗邻国家生产要素的吸引力不足，而且沿边地区本地的劳动力、资本和信息要素的流入也不多，造成边境经济合作区内的产业发展缺乏必要的生产要素支撑。在沿边交通网络日臻发达、园区硬件设施不断完善甚至优于沿海地区的条件下，边境经济合作区之所以仍难以吸引到优质企业和生产要素聚集，一个关键原因在于边境经济合作区的营商软环境欠佳。长期以来，边境经济合作区建设一直将补齐硬件设施短板作为园区营商环境建设的重点，而忽视了营商环境软件设施的建设，集中表现为商业服务能力较弱和市场制度不完善。
现代化经济体系中，企业并不是单独存在的，而是作为产品价值创造的某一环节参与社会生产。企业在生产过程中不仅需要劳动力、资本和技术等投入，而且需要商业服务的配套，如金融会计、贸易报关、信息咨询等，还包括餐饮娱乐、文化产品等间接服务。这些商业服务往往具有规模报酬递增的特性，前期投入较大（固定成本较高），但随着服务规模的扩张，平均成本会越来越小。因此，只有当经济规模达到一定程度后，这些商业服务才会存在。城镇人口的多少和城镇化率的高低能够反映一个地区商业的繁荣程度和营商环境的好坏，根据笔者获得的边境经济合作区网上公布的资料，边境经济合作区所在县（市）的城镇化率普遍较低，大部分在50%以下；平均城镇人口规模在15万上下，尚不及东部沿海地区一个工业大镇的人口规模。同时，边境经济合作区商业服务能力弱也会导致入园企业和人口少，而企业和人口少又制约园区商业服务能力的提升。此外，边境贸易是边境经济合作区发展的重点领域，而边境贸易不同于国内贸易，也不同于普通的国际贸易，需要有规范的市场体系，也需要有与之相适应的交易规则和便捷的通关流程。目前，边境经济合作区在市场体系建设和贸易规则创新等方面还有待加强。
五、全面开放新格局下中国边境经济合作区的转型升级
中国边境经济合作区设立20余年来，经过基础设施建设、招商引资和创新示范，取得了显着成效，但其进一步发展面临管理体制、产业体系和营商软环境等方面的制约。“一带一路”建设是推动形成全面开放新格局的重点，而沿边地区是“一带一路”建设的重点区域，也是构建陆海内外联动、东西双向互济的开放格局的重要环节。中国边境经济合作区必须顺应国际国内经济环境和自身发展阶段的变化，不断创新升级，才能实现高质量发展，才能在构建全面开放新格局的过程中发挥应有的作用。为此，中国边境经济合作区需要尽快实现以下方面的转型升级：
一是管理体制的转型升级。“一带一路”建设和全面开放势必会促进边境经济合作区经济规模的扩大，边境经济合作区承担的社会性功能势必进一步增加，这对传统的派出机构管理体制提出了新的挑战。因此，探索和完善与之相适应的边境经济合作区管理体制势在必行。当前，已有部分边境经济合作区开始从由派出机构管理向建制市演变，如满洲里、二连浩特、绥芬河三地的边境经济合作区已开始设立建制市。各边境经济合作区可以结合园区建设实际，大胆创新，摸索出与园区建设阶段相适应、相匹配的管理体制，其改革方向是增加边境经济合作区治理的自主性，降低制度性成本，以有效提高合作区带动本地经济发展的能力和参与“一带一路”建设的广度及深度。
二是产业体系的转型升级。一方面，要整合资源并提高资源型产业的可持续发展能力。“一带一路”建设在为中国东部地区产业转移提供更为广阔空间的同时，也为中国边境经济合作区的资源型产业转型升级提供了难得的机遇。应充分利用政策的优势，吸引东部地区优质企业入驻边境经济合作区，鼓励有实力的大企业收购合作区内小规模的资源型企业，引导资源型企业集群，提高单个企业的生产能力，鼓励企业技术创新，延长产业链，提高资源型产业的可持续发展能力。另一方面，边境经济合作区的产业发展，不能再局限于自身和毗邻国家的资源优势，要有全球眼光，尤其要面向“一带一路”沿线国家和地区，积极发展有潜力的新兴产业以及新型国际贸易。
三是营商软环境的转型升级。要以边境口岸城镇化和边境贸易为载体创造良好营商软环境。“一带一路”建设不仅要推动各国、各地区基础设施的互联互通，也要营造良好的营商软环境。因此，边境经济合作区建设不仅要注重合作区基础设施的进一步完善，同时更要致力于对营商软环境的完善。城镇化具有分工深化、要素集聚和市场制度完善等功能，边境口岸新型城镇化的有效推进是边境经济合作区营商软环境转型升级的基础，要通过边境口岸的城镇化不断提升边境地区市场的广度与厚度，继而为边境经济合作区高质量发展提供必要的生产要素准备和商业服务配套。此外，还应积极探索因地制宜的边境贸易规则，促进边境贸易的进一步繁荣。
四是逐步向双边跨境经济合作区转型升级。“一带一路”倡议的初衷和最高目标是构建人类命运共同体，“一带一路”建设必将进一步增进中国同周边国家的合作。作为沿边地区重要的开放平台，边境经济合作区理应积极促进毗邻国家的开放和发展，实现互利共赢。与单边的边境经济合作区相比，跨境经济合作区具有“两国一区、境内关外、封闭运行、协调管理”的优势，可以有效促进生产要素（尤其是劳动力要素）的流动和合理配置。有条件的中国边境经济合作区应秉持与毗邻国家共同推动的原则，加强沟通与合作，借鉴和推广相关经验，逐步向跨境经济合作区迈进，进而提高合作区的要素吸引力和土地资源利用效率，实现双赢互惠、共同发展。
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注释
1 资料来源：《推进沿边重点地区开发开放步伐，构筑推进“一带一路”建设重要支撑--国家发展改革委、商务部有关负责人就〈国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见〉答记者问》（国家发展和改革委员会网站，http://xwzx.ndrc.gov.cn/zcjd/201601/t20160111_771030.html）
2 资料来源：《兴边富民行动10周年：众志成城 共建万里边疆》（中国财经新闻网，http://www.prcfe.com/web/ meyw/2010-11/23/content_685929.htm）
3 资料来源：《东兴边境经济合作区建设发展情况良好》（人民网，http://gx.people.com.cn/n2/2016/0126/c371361- 27629076.html）
4 资料来源：国家级经济技术开发区和边境经济合作区网站（http://www.fdi.gov.cn/1200000020_5_33_0_7.html）
5 1897年河口口岸就设有海关，民国时期设有邮政，1907年建有滇越铁路河口站。