摘要：公文作为各级机关实施领导和加强管理的重要工具，具有很强的现实效用性。精简公文重点是减少不必要发文、提高必发文质量，这是在互联网技术条件下，改进纪律作风、提升公文权威性和严肃性的客观需要。本文基于近年来江苏农行精简公文的实践，透视进一步精简公文的困难及原因，从转变思想认识、发挥办公室统筹集成功能、创新信息化建设和内部环境建设四个方面提出精简公文的建议。
公文是落实组织战略、强化组织管理的重要载体，是承载组织形象、一级机关的“脸面”.公文管理是办公室的一项重要职能，新形势下做好精简公文工作，就是在强化机关纪律作风和大数据建设的背景下，积极探索发文规律，准确把握任务要求，努力做到减少公文数量和提升公文质量并重，二者不可偏废，这也是办公室加强公文管理的关键。
一、新时期中央及总行对改进文风提出了新要求
2010年，习近平同志在中央党校春季学期第二批入学学员开学典礼上指出，改进文风，在“短、实、新”三个方面下功夫、见实效很重要，这些要求已经成为各级机关起草公文的重要遵循。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以踏石留印、抓铁有痕的韧劲狠抓作风建设，其中一个重要方面就是改进文风。习总书记强调：“文风不正，危害极大”.党的十八大报告指出，要“下决心改进文风会风，着力整治慵懒散等不良风气，坚决克服形式主义、官僚主义，以优良党风凝聚党心民心、带动政风民风”.中央八项规定明确提出“精简文件简报，切实改进文风”,“没有实质内容的文件一律不发”.在党的群众路线教育实践活动中，反对形式主义的焦点就是整治“文山会海”.文风体现作风，在新时期重提改进文风，既是对党的历史传统的继承，又是党在新的历史条件下加强执政能力建设的需要。
为适应十八大以来公文处理工作面临的新形势和新要求，推动全行公文处理工作进一步规范化，农总行陆续制订完善了关于公文发行、处理、审核等方面的系列规范性文件，每年对总行机关公文处理情况进行通报，强调公文精简问题，并在农银大学办公室条线高级班培训中作了专题研讨，这些都充分体现了总行对公文管理的重视，也是指导我们工作实践的根本遵循。
二、江苏农行精简文件的主要成效与措施
由于业务规模迅速扩张，管理精细化要求越来越高，加之各级行机关人员和部门增加，主观思想认识尚不到位，全行各类发文增长趋势明显，发文数量在2012年达到最高。2013年党的群众路线教育实践活动开展以后，按照总行“三项指引”中精简文件的要求，江苏分行发文数量出现拐点。2013年当年发文比上年减少3.3%,2014年治理“文山”力度继续加大并取得重大成效，同比发文降幅高达28.4%,在此基础上，2015、2016年发文继续减少，同比分别少发6.1%和4.1%,已实现连续4年下降。
（一）减少数量。年初，制定年度文件控制目标，建立定期通报机制，对增长量大的部门及时提示，并总结好的做法，研究减少发文的具体途径，供相互学习借鉴。首先，减少转发性文件，对党政机关、监管机构下发的文件，如属公开发布、且没有其他实质性意见和措施的，或者总行层面已予以转发的，不再转发。其次，避免重复发文，减少各类“补充通知”、“修正通知”,杜绝“朝令夕改”.对以往文件已做出明确规定的，执行中没有新情况或重大变化，不再重复发文布置。第三，合并同类事项发文，在不影响文件效力的前提下，大力推进同类、类似事项合并发文。
（二）提升质量。突出问题导向，对近年来公文处理常见问题进行全面梳理，制定简洁、清晰、便于检索的公文起草及初审要点提示、公文校对要点提示和会议纪要等具体文种格式规范，供各分行和部室参考执行。围绕公文审核操作实务，对各部室公文管理员开展专题培训，并提出具体要求。通过核稿环节严格把关，及时发现行文中存在的问题，反馈拟文部门修改完善、举一反三，提高文件质量。
（三）控制规格。在保证发文效果的前提下，发文层级“就低不就高”,能用“办发文”的，不发“行发文”;能部室发文的，不发“办发文”;属于单个部门职责范围内事项的发部室文，对多个部门关联的同一事项由部门联合发文不单独发文。对一般事务性工作不再发文，如会议、培训、调研等通知通过办公室或部门便函形式下发。
（四）压缩篇幅。按照“主题突出、言简意赅”的原则，控制文件字数。要求正文不说与主题无关的内容，少说、略说众所周知的常识性、背景性内容；减少关于“重要性”或“意义”的一般性论述；删减重复内容，附件中已有的内容，正文不再重复；已在其他文件中明确过的内容，不重复表述。同时，精简各类附件，要求附件页数合计原则上不超过20页。
综上，江苏分行精简公文已取得阶段性成效，有效精简文件、改进文风，少发文、发短文、发高质量文的氛围逐步形成。
三、进一步精简公文的困难透视和原因剖析
“文山”是长期存在的“老大难”问题，一旦控制不力就会出现反弹，当前主要依靠指令性计划，对发文数量基本能够实施管控，但对发文质量提升，特别是对文件解决问题和贯彻落实效果的度量，仍亟须进一步增强有效性和针对性。
（一）公文可持续精简难度加大。经过持续压降，能压的公文已基本压掉，剩下的都是“硬骨头”.如果将上文统计的近几年发文数量绘制成走势曲线，曲线斜率逐步趋缓，显现出管控的“边际效用递减”.可以预见，在发文数量逐步接近相对合理水平的低位平台上，再行压降的空间变小，这一曲线的斜率将逐步趋近于零，乃至出现“翘尾”.事实上，2016年全行发文下降主要得益于部室发文的持续压缩，仅从行发文（含行办文）来看，同比已略有增加，这也与发文围绕中心和“全行一盘棋”的总要求相一致。如果一味要求精简、为精简而精简，就会步入误区，既缺乏科学依据，又未根据工作需要精简。如何既有效压降发文，又保持合理数量，最大化发挥公文效果，已成为一项新挑战。
（二）公文质量提升压力加大。作为精简文件的实施主体和具体执行者，前几年，各级行办公室公文管理重点是减少发文，一元目标执行相对容易，但目前已转变为既要控制文件总量，又要对发文质量严格把关的二元目标。公文起草水平与公文质量管理还不完全相适应，少数发文部门及个人素质和责任心也有待提高，文件格式不够规范、内容不够严谨、校对不够认真等现象仍有发生，与中央及总行改进文风的要求还存在不小的差距，典型的如：对上级行的要求没有具体细化，机械照搬照抄尚未杜绝；公文内容出现错误导致重发；公文结构层次不清晰，各部分内容交叉重叠，甚至前后矛盾；公文行文不够简洁，对材料没有精确取舍和提炼，文字琐碎、篇幅冗长，有的请示文开篇花费大量篇幅陈述众所周知的常识性、背景性内容，迟迟不点明请示的具体事项。上述问题的存在，直接影响到机关决策的权威性和具体工作要求传导的准确性。
（三）发文督导管控压力加大。仍有少数部门认为，多发文件可以彰显全行对本部门工作的重视程度，可以增加对下级行的影响力。在布置工作时，存在简单以“是否发文”、“以何种规格发文”来衡量工作开展与否和绩效，导致公文在某种程度上是为了管理留痕，未能发挥实质性效用。有的对下转发文长达数十页，但实际对基层有效管用的文字只需几页就已足够。有的工作研究不系统、不深入，为了某个事项连续发文，不断补充。再者，对于办公室严格审核公文乃至退回，并开展通报等系列考核督导举措，也有少数部门难以完全理解和接受。
机关工作偏好发公文，既有历史原因，也有现实因素；既有主观原因，也有客观因素。第一，农业银行为典型的“直线参谋制”组织结构，职能部门把文件视为重要的管理载体、工作纽带和成绩体现，“以文件传达文件”、“以文件代替管理”、“以文件代替落实”.在某种程度上，现行绩效评估、考核导向和各种检查也强化了这种认识和做法，如检查、考核首先看“台账”,各级行和各部门都要准备“台账”,公文成为“台账”不可或缺的组成部分。第二，“文山会海”相关联，发文数量也侧面反映了会议较多，在“会议通知”取消发文后，“会议纪要”、贯彻落实情况汇报等仍推动发文增加。第三，发文数量和机关人员数量呈现正相关，加之赴基层调研相对较少，坐在办公室的“成果”自然是增加发文。第四，在实际工作中，下级行对上级行来文基本要转发，上级行发文减少，下级行发文自然减少，如总行、省分行近年来有效精简公文是各分、支行发文减少的重要原因，反之，则会引致下级行发文增加。
四、标本兼治构建精简公文的长效机制
文风体现作风，作风建设永远在路上，精简公文也永无止境，没有休止符。对公文实施计划性管理仅是治标，而治本则依赖于机关纪律作风的进一步转变。精简公文需要机关特别是省分行机关率先垂范，自上而下抓起，方向应为减少数量和提升质量并重，着力点应为制度建设和能力培养同步，同时办公室必须以钉钉子的精神尽责履职，并与机关各部门合力攻坚、根治“文山”.
（一）全面处理好精简公文的“四个关系”.
一是处理好“精简文件”与“业务发展”的关系。就“文山”而言，文是必须的，问题出在“山”上。公文精简并非越多越好，而是要与经营管理工作相适应，其“底线”要站在发文部门的视角，即满足工作需要；“上限”则要站在行党委及办公室发文管理的视角，设立科学的精简目标。既要防止文件滥发，导致形式主义，降低工作效率，又要保障业务经营管理的正常需要，不能片面认为精简文件就是少发公文、不发公文，确实要发的文件一个也不能少，流于形式、应付式的文件一个也不能多。
二是处理好“减少数量”和“提升质量”的关系。所谓“精简文件”,“精”就是提升文件质量，“简”既包括文件数量减少也包括文件篇幅简短。要始终坚持“精”、“简”并重，在合理压降、科学压降公文数量的同时，着力增强精品意识，提升发文质量，用“工匠”精神精心打磨每一份文件，做到思路新、措施实。要尽量压缩文件篇幅，不说空话、套话，开门见山、宜短则短，力避一般性论述，转发文还要杜绝重复性论述。
三是处理好“总量控制”与“分类指导”的关系。公文管理是一项系统工程，其落脚点是服务经营管理工作。因此，精简公文也必须紧扣中心工作，在发文总量实施目标管理的同时，应当对部门间预留一定的弹性和调节空间，结合全行阶段性工作重点、部门工作性质和前一阶段压降幅度，有所侧重、适时纠偏和调适，不搞“一刀切”.
四是处理好“传统管控”与“创新管理”的关系。精简公文需要依靠经验下达压降任务，但更重要的是不能墨守成规，需要培养创新思维，依托系统建设，持续创新精简文件的路径和方法。
（二）切实发挥办公室统筹集成功能。
作为承担党委参谋助手任务的部门，办公室在消除“文山”上要进一步履行使命、担负责任，着力抓落实，把好发文关。
一是建立完善机关精简文件工作机制。对“可发可不发”的文件，进一步明确是否能发的标准。按照“确有必要，注重实效”的原则，办公室在审核文稿时多问“为什么发文”、“能不能不发文”、“能不能提升质量”,从严管控发文。根据文种和条线等维度建立公文模版库，编制各类公文案例，使部门发文前有所对照，既提升发文规范化、科学化水平，又切实减少不必要发文。
二是建立完善发文全面质量监控机制。实行公文起草提前介入制，按照当前公文运作流程，办公室在核稿环节方始介入，亟须前移到起草环节。在部门公文起草前，先行指导和接受咨询，对经审核不宜发文的，应当劝业务部门不要起草文件。对符合发文条件但内容需要进一步修改的，办公室应将文稿退回拟文部门，拟文部门进行修改后重新报送。对已报办公室但不符合发文要求的，要敢于担当，严格执行退文制度，提出办理意见，及时退回拟稿部门。对全行性的重要公文起草力争全过程参与，注意政策衔接，规范格式语言，提高文稿质量。加强同类发文整合，办公室应结合当下分板块、分条线管理的特点，增强大局观念和宏观思维，做好组织协调，打破部门银行界限，重点关注相关或相似事项多头发文、重复发文的问题，引导部门采用联合行文或牵头部门行文的方式印发。
三是建立完善全流程公文处理责任机制。公文流转各环节都应当增强使命感、责任感，对经手公文的必要性、合规性负起应有责任。拟文部室对公文内容的真实、准确、精练、合规等负主体责任，办公室负责发文前的审核把关。拟文部室主要负责人要作为本部室公文处理、审核工作的第一责任人，坚持高标准、严要求，持续关注本部室发文质量情况，督促部室员工合规办文。部室公文管理员应履行公文初审责任，办公室审核人员应严格把关。各级公文审核人员都要以“自己是最后一道关口”的高度负责态度，及时发现和纠正公文中存在的不规范、不准确、不严谨问题。
四是建立完善定期考核督导通报机制。进一步加强发文管理，实事求是明确部门全年发文数量及公文压降目标值，每季统计通报，对发文数量超过限定值或未完成公文压降目标的部门，按超出比例或未完成比例扣分，并纳入部门年度绩效考核。
五是建立完善上级行对下级行发文的管理机制。各级行办公室不仅应盯牢本级行部门发文，同时要“眼睛向下”,强化系统管理，对下级行加强公文精简指导和督促，使得公文管理要求能够自上而下地贯彻落实，确保总行精简公文的政策措施能够承天接地，全辖所有分、支行都能够实现公文精简。此外，要管好上行文，对不需要上级行层面掌握的发文，不再抄报上级行。
六是建立完善公文培训机制。除办公室公文管理人员之外，要求每个部门明确相对稳定的公文核稿员，抓好专门培训和岗位练兵，大力培养通市场、懂政策的业务能手和公文专家。各部室都应时常温习行内公文处理办法、实施细则，重点加强公文格式与规范等方面的实务培训。建立定期研讨机制，就公文处理中的得失开展梳理和总结，特别要及时归纳总结并杜绝公文起草中反复出现的问题。
（三）创新公文管理的信息化建设。
一是有效提高公文处理电子化率。进一步发挥综合办公信息系统功能，提高公文处理的电子化水平。文件内容及发文依据不涉密的公文，一律上网流转，减少纸质文件数量。二是充分利用互联网、大数据等技术分析手段，找准公文精简的重点。同时积极创新文件载体，根据笔者观察，上下级行发文数呈现正相关，即：“下级行发文数=上级行发文数×转发系数 自发文”,照此公式，减少下级行发文数量，很大程度在于降低“转发系数”,即减少转发上级行文件，故上级行在发文时，如果不涉密且对下实践指导性较为明晰，则可在内部网站发布，避免各级行逐层逐级转发，减少全系统发文数量。三是尽快完善便函模块并在全系统推广应用。目前机关部门之间可通过发部室便函的形式加强沟通交流，极大地减少了文件数量，提高了工作效率，下一步应尽快开发行际之间的便函功能，以便函替代部分发文。
（四）加强公文管理的内部环境建设。
公文管理是一项系统工作，既需要办公室发挥职责，更需要全行共同努力，特别是转变机关作风，加强企业文化建设，消除滥发公文的根源。
一是倡导问题导向的工作方法和严谨务实的作风。避免“以文件贯彻文件，以文件落实文件”、把上级行和监管部门的文件简单地“一转了之”的现象，推动机关人员服务“三农”、服务基层，引导部门人员潜心到一线去干实事，把主要精力放在加强调查研究上，坚持问题导向和现场解决问题，对确需要发的文件，要吃透上级行精神和了解下级行实情，既能够准确传达信息与决策，又有解决实际问题的具体措施，确保所发文贴近基层、操作性强、真正管用。二是改进文风与改进会风有机结合。能不开的会坚决不开，可以合并的会坚决合并开，减少会议相关文件，根据实际需要合理确定会议纪要的发送范围。三是建立健全改进工作作风的相关机制。建立科学的部门和个人绩效考核机制，根据岗位工作特点，适度调整发文在直接和间接个人绩效考核中的占比。对各类公文，明确承办者是第一责任人。严格落实限时办结制度，大力提倡“马上就办”的工作精神，以最快的速度把公文承载的政策精神转化为实际行动和经营业绩。四是提升担当责任和工作本领。深究偏好发文背后的个人动机，除主观认识偏差外，客观上也与能力不足有关，特别是少数为发文而发文、乃至走形式的文件，说明领导能力和管理水平确实需要提升，主动担当精神也要加强，只有在实践中找到有效抓落实的路径，才能破除发文依赖，力争通过不发文、少发文来推动工作开展。