摘 要:尽管我国制订的涉及慈善行业的法律法规已有一定数量,但真正有助于慈善事业发展的法治环境远未形成.目前我国慈善立法处于某种困境,主要不足是法规可操作性差,存在人为歧视和门槛,部分规定相互冲突,减、免税规定不合理,且慈善机构不独立,行政化色彩明显,监管力度不够.我们应进一步完善《慈善法》配套法规体系,修改其不合理规定,建立信息公开和第三方评估制度,引入竞争和激励机制,扩大税收优惠范围,简化审批程序,创新监管体制机制,促进慈善事业健康发展.
关键词:慈善立法; 实践检视; 完善路径;
作者简介: 余少祥(1968-),男,汉族,安徽宿松人,中国社会科学院社会发展战略研究院"创新工程"首席研究员,国家治理研究室主任.;
Abstract:Although a certain number of laws and regulations concerning the charity have been formulated in China, the legal environment that really contributes to the development of charity is far from formed. At present, China's charitable legislation is in a certain dilemma, such as the poor operability of laws and regulations, artificial discrimination and barriers, some laws and regulations conflict with each other, reduce, tax-free objects and other provisions unreasonable, and charitable institutions are not independent, administrative color is obvious, supervision is not enough. We should further improve the system of supporting laws and regulations of the Charity Law, amend its unreasonable provisions, establish an information disclosure and third-party evaluation system, introduce competition and incentive mechanisms, expand the scope of tax concessions, simplify the examination and approval procedures, innovate the regulatory system and mechanism, promote the healthy development of philanthropy.
Keyword:charitable legislation; practice inspection; ierfecting iath;
慈善是社会大众对弱势群体自愿奉献爱心的救助行为,是民众基于慈心自愿进行的善举,它体现的是一种志愿、奉献精神和利他主义.1所谓慈善事业是一切慈善工作和慈善活动的总称.从经济学上看,慈善事业是继市场和政府分配之外的第三种资源配置方式,即通过民间自愿捐赠,满足特定社会弱者的需求,使财富从相对集中流向相对稀缺、从相对富裕流向相对贫穷,以弥补市场分配和政府分配的不足.惟其如此,慈善立法对于化解贫富对立、缓和社会矛盾、维护社会稳定具有极为重要的意义.
一、我国慈善立法的实践检视
(一)慈善立法未能达到预期目标
1.法规体系不健全.
慈善立法"作为合理分配资源、调节社会贫富差距的重要立法制度,是'促进社会进步,共享发展成果'的重要机制".2目前我国制订的与慈善事业相关的法律主要有《慈善法》《红十字会法》《公益事业捐赠法》和《境外非政府组织境内活动管理法》.此外,《民法通则》《信托法》《合同法》《企业所得税法》等对于社团资格、慈善信托、公益捐赠及税收也做了某些规定.根据现行立法例,国务院及其部委还发布了部分行政法规和部门规章,包括一些地方性法规,都是我国慈善法规体系的组成部分.从总体上看,我国涉及慈善行业的法律法规已有一定数量,但没有形成系统的法律法规体系,真正有利于慈善机构成长的法治环境远未形成,一些规定不是推动而是制约了慈善事业的发展,亟待进一步完善.3
2.《慈善法》没有起到预期的作用.
作为慈善领域的根本大法,我国《慈善法》从列入立法规划到审议通过历时九年,被誉为"整个社会保障体系建设进程中具有里程碑意义的重大事件""将开启中国的善时代",4"标志着慈善组织的发展迎来了真正的春天",对于"规范慈善组织""推动慈善行业的公信力,促进慈善事业的健康发展"具有极为重要的作用.5毋庸置疑,现行《慈善法》有一些亮点,如以社会公共利益作为判断慈善事业的标准,扩展了慈善概念的外延,使慈善组织的直接登记有了真正的法律依据,开放了普通慈善组织的公募权,规定慈善信托不再需要经过公益事业管理机关审批等,这些都是很大的进步.但是这部法律没有像公众期待的那样起到"划时代"的意义和作用,6也没有在治理上真正改变我国慈善领域的落后面貌.
(二)慈善活动失范,频频引发社会质疑
《慈善法》的出台为社会组织从事慈善公益事业提供了指南和规范,标志着我国慈善事业开始步入法治化轨道.事实上,这部法律在现实中起到的引领和规范作用都十分有限.从媒体报道看,近些年慈善失范的"丑闻"一点都不比《慈善法》颁布之前少,引发各界对慈善行业公信力、奖项评选标准等的强烈质疑.从近几年兴起的互联网慈善平台来看,尽管在一定程度上"改变了公开募捐组织的传统募捐方式,拓宽了个人求助渠道",但"也存在虚假信息泛滥、善款挪用以及恶意举报等'失信'问题".7在内部管理上,各种问题更是日益凸显,"一些慈善组织缺乏内部制衡,甚至出现管理混乱的局面".8
(三)慈善机构公信力低,民间组织发育不良
慈善机构天然带有一种道德色彩,全社会对其公信力要求更高.在一定程度上,公信力是慈善组织的生命,是一个国家慈善事业发展的重要指标.没有公信力,"慈善组织就会丧失资源和力量,甚至丧失存在的价值".9当前,"中国慈善组织正经历一场信任的'寒冬',公信力缺失已经给中国慈善事业造成严重伤害".10在2020年新冠肺炎疫情中,"慈善组织工作的效率低下、不规范、不透明甚至不合法问题再次暴露出来,受到社会公众的强烈批评","其背后积发的乃是长久以来社会公众对我国慈善组织虚化的外部监管体制和官僚化的内部运作机制的强烈不满".11可以看出,我国慈善法规对慈善组织发育和公信力的提升作用有限.一方面,官方慈善机构公信力备受诟病;另一方面,民间慈善组织普遍发育不良.事实上,慈善组织实现良性运作的关键不在于有多少资金或权势,而在于是否有足够的公信力,这是慈善组织区别于其他社会组织的根本所在.
(四)慈善事业落后,与我国经济体地位不相称
1.慈善捐赠水平低,与我国第二大经济体地位不相称.
数据显示,在1996-2006年10年间,我国人均年慈善捐赠仅为1.7元.12 2007年,我国的善款总量为309亿元人民币,同期的美国为3551亿美元.2008年汶川大地震时,我国的善款达到历史峰值1070亿元(包括汶川地震捐助款),也只相当于美国的4.88%.2009年,我国的全部善款不到400亿元,同年2200万人口的澳大利亚有75%的公民参加了捐款,总额超过200亿美元,是我国人均捐款的1000倍.132011年,我国社会捐款和个人捐款为267亿元,人均捐赠60.35元.2015年,社会捐赠款创历史新高,为654.5亿元.14同年,美国慈善捐赠款为3733亿美元,超过香港的GDP总量,较2014年增长3.8%.研究表明,美国国民每年有超过67%的人进行慈善捐赠,15而我国慈善捐赠主体格局的特征是"企事业单位捐赠为主、个人(家庭)捐赠为辅、遗赠几乎没有",16两国慈善行业存在一定的差距和不同.
2.慈善机构及资产数量少,为富不捐现象较为普遍.
根据民政部统计季报,截至2019年9月,我国社会组织数量为84.4万家,其中基金会7469家.在美国,仅在国内税收署登记注册的慈善机构就有118万个.172018年度,我国境内接受国内外捐款、捐物总计1439.15亿元,较2017年小幅下降4.05%,占全年GDP的0.16%(美国同年社会捐赠占GDP的比例为2.1%).18从人均捐赠额来看,我国人均捐赠103.14元,比2017年减少4.76元.同年美国人均捐赠1308美元,19折合9156元人民币,相差近89倍.从捐赠主体看,我国个人捐赠占总捐赠额的25%,计360.47亿元;美国个人捐赠占总额的68%,计2920.9亿美元,折合人民币20446.3亿元.另外,我国企业也是不捐者多,捐赠者少.根据中国社科院发布的《企业公益蓝皮书(2015)》,在我国当年财富排名前100位的企业家中,有超过七成企业家捐赠额为零,超半数企业家公益指数为零分.
二、我国慈善立法的主要不足
(一)法律规定原则性强,可操作性差
作为我国"慈善制度建设的基础性和综合性法律",20《慈善法》的规定比较粗疏.例如,对慈善捐赠、服务、监督等虽有规定,但对慈善活动的主体之一--受益人所述甚少;21对慈善行业协会虽有述及,但对其功能、作用、模式、组织却语焉不详;对网络募捐平台虽有规范,但在定向募捐的问题上尚有矛盾之处,对公益众筹"在募捐主体资格, 责任追究机制, 款物流向, 是否纯无偿, 税收公平等方面"也存在很大的法律困境.22再如,《红十字会法》《公益事业捐赠法》仅涉及部分参与主体,没有规定专门慈善组织的法律主体地位.虽然《公益事业捐赠法》涉及一些慈善机构,但也没有对其进行明确界定,而《慈善法》的界定与中央政策和文件又有冲突.此外,现有规定缺乏落实的实施细则,如通过立法监管、社会监管等提升慈善机构的诚信度和公信力的规定不够具体,很难操作.前不久,网曝"43斤大学生"吴某未能得到"妥善救助",在很大程度上反映了法律法规对慈善机构及其活动监管的缺失,引发了很大社会争议.23
(二)人为门槛和歧视,制约民间组织发展
《慈善法》出台后,业界一片欢欣鼓舞,认为其"改变了实施多年的社会组织'双重负责'的管理体制","使成立慈善组织更容易, 慈善组织将会大量涌现".24尽管《慈善法》不再要求慈善组织登记必须寻找一个政府机关或党政部门做主管单位,降低了慈善领域进入的门槛,但现实中对民间慈善组织的区别对待仍然存在,如对已运行多年、与慈善密切相关的社会企业、民办非企业单位等根本不提,对佛教、道教、基督教、伊斯兰教等宗教界的慈善活动也没有涉及.再如,《基金会管理条例》对公募基金和非公募基金实行差别待遇,对后者的募捐资格等执行更严格的审批制度,使得很多民间基金望"募"却步.国家外汇局《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》也让一些工商注册的民间组织濒临关门.该《通知》规定,"境内企业接受或向境外非营利性机构捐赠",应"持经公证并列明资金用途的捐赠协议在银行办理",使得很多民间组织无法获得境外捐赠,在现实中举步维艰,困难重重.
(三)慈善机构不独立,行政化色彩明显
作为非政府组织,慈善机构应该做"政府不能、市场不为"的事情,政府直接干预或举办慈善事业,既影响其社会声誉,又削弱了慈善组织的独立性.25如在玉树地震中,国务院及其职能部门多次发布"通知",将受赠主体严格限定为民政部门及15家具有政府背景的公募基金会和社会组织,明确规定所有捐款必须统一汇缴至青海省指定账户,由政府执行重建项目.2020年新冠肺炎疫情中,民政部也指定5家机构接受捐赠,且不允许外地慈善机构和志愿者进入湖北.这种将慈善组织作为政府"过渡账户"的做法,一度引发慈善界很大的不满.事实上,慈善组织是"独立于政府之外的以慈善为活动目的的非营利组织,具有独立的法律地位和自治权",26民间性是其最本质特征,也是慈善立法最基本的理念之一.《慈善法》出台后,对慈善机构"去行政化"问题不仅没有触及,反而加大了登记管理机关的行政权,比如约谈、扣押、查封、对财产的处置等.事实上,给管理部门赋权太大,必然存在权利滥用问题,不利于慈善事业发展.
(四)部分法规不统一,相互冲突
由于诸多原因,我国慈善立法体系还不完善.一方面,仍有"法律存在空白、同其他法律衔接不够等问题",27如慈善组织认定、慈善信托、慈善志愿服务等缺乏法律规范;另一方面,有的法规滞后于慈善事业的发展,"甚至一些法律实施细则间存在冲突".28例如,《慈善法》颁布后,中央和国务院《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》对慈善组织的定义与《慈善法》的规定就不相同,之后民政部制订的《社会团体登记管理条例》《社会服务机构登记管理条例》对慈善类社会团体界定范围也有缩小.29再如,按照《基金会管理条例》规定,基金会应当按照安全、合法、有效的原则促进基金保值、增值;而《公益事业捐赠法》规定,善款不得用作经营性投资,亦不能用于保值增值投资,只能全部用于慈善活动.又如,对于慈善组织能否将善款用于自身支出问题,之前只有《基金会管理条例》对基金会做出这方面允许,此外中国红十字会也被允许提取一定比例善款用于行政列支,其他慈善组织都没有这种资格和权力;而根据《慈善法》规定,善款可以用于慈善组织自身支出.类似的规定相互矛盾,不能统一.
(五)减、免税收对象等规定不合理
我国立法确立了慈善税收优惠制度,但税收优惠方面法条的缺失,一定程度上阻碍了社会上慈善活力的释放.2018年修订后的《企业所得税法》将企业用于公益捐赠部分的纳税扣除比例由过去的3%提高到12%.但是该法给予慈善捐赠全额免税的对象"仅限于中华慈善总会与中国红十字会等五家慈善机构","这在一定程度上挫伤了中小慈善机构和公众的热情",30非常不利于慈善事业的发展,因为"捐赠人理应享受税收优惠,而不是区别对待".31不仅如此,根据国家税务总局和财政部颁发的《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》规定,只有"不征税收入和免税收入孳生的银行存款利息收入"是可以免税的,经营性收入仍需纳税.根据《慈善法》规定,捐赠人可以异地捐赠,但没有明确异地慈善组织出具的捐赠票据可进行个人所得税以及企业所得税的捐赠税前抵扣,导致这部分税收优惠事实上落空.研究表明,"在自利性动机下,降低企业所得税税率会激励企业增加慈善捐赠投入""一方面,减轻企业负担,增加企业收入;另一方面,促使企业加大慈善捐赠投入,实现企业经济效益和社会效益同步提升".32
(六)组织管理效率低,信息不透明
我国没有专门的《慈善组织法》,慈善机构大多由政府举办,在组织体系上形成了"严格的科层制",33不仅机构和人员有行政级别,而且很多慈善组织的负责人都是由现职或退休的党政领导担任,使得慈善机构成了"养人"或政府安排"人事"的后花园."机构臃肿,人员膨胀,效率低下,难以形成专业化、职业化的工作团队",在一定程度上"影响了慈善组织的发展及其公信力的提高".34而且,慈善组织行政化和非竞争性增加了信息公开的困难,也加剧了公众的不信任感.以红十字会为例,在其官网查询系统通常只能查到捐款人的善款是否到账,对于捐款的用途和去向无从知晓.审计署每年都对政府拨款进行审计,但对于募集的善款和物资却没有过多审核,使得慈善组织的运作方式和信息公开方式难以让公众满意.究其原因,是因为我国《红十字会法》没有规定公示财务收支和项目支出的义务,其他法规也只是肯定了信息公开的重要性,没有建立强制性的信息披露制度.这与很多国家的情况大不相同.如英国《慈善法》规定,任何社会成员只要支付合理的查询费用,就能够获得慈善组织的财务报告和年度账目等.
(七)慈善行业监管力度不够
我国虽然制订了一些法律法规,但与慈善事业发展的形势不完全适应.比如,对慈善事业主体缺乏明确的法律界定,慈善志愿服务、政府购买服务没有规范指引,35一些慈善组织的捐赠项目、资金筹集和投向不透明,行业监管体系没有真正建立起来.近年来频频出现的"诈募"事件和以违法手段争取善款现象(比如给回扣和提成等),也暴露了政府对慈善行为监管不力问题.据报道,广西王某借慈善之名创办"百色助学网",性侵数十名女生长达9年,说明有关部门"没有尽到监管责任".36现行《慈善法》对民政部门的主导、协调和监管功能规定不到位,没有分清民政部门和慈善组织主管单位的职责,导致监管频频出现问题.不仅如此,立法对境外慈善组织在华活动的规定讳莫如深,这些都不利于我国慈善事业进一步发展.
三、我国慈善立法的完善路径
(一)加强《慈善法》配套法规体系建设
1.尽快出台《非营利组织法》.
我国迄今为止没有制订《非营利组织法》,但是《慈善法》先于《非营利组织法》产生,相当于在《民法通则》没有出台的情况下直接颁布《合同法》,难免先天不足、挂一漏万或越俎代庖.一方面,《慈善法》必定涉及非营利组织的成立条件、法人治理结构、章程载明事项、清算程序等普遍性问题;另一方面,我国现有60多万个非营利组织一直处于无法可依的状态,亟需一部内容完整全面的《非营利组织法》进行规范和调整.37由于法规缺失,加上"慈善组织认定的法律规定仍有不足之处",38很多民间组织无法被纳入非营利组织范围内,国家也难以对之进行有效管理和监督.随着市场经济不断发展,我国非营利组织数量会越来越多,如果长期无法可依,必定不利于非营利组织的发展.因此,在《非营利组织法》出台之前,需要制订相关条例,对《慈善法》规定不到位的慈善组织内部治理、外部行为监督等进行规范.
2.系统修订与《慈善法》配套的法律法规.
要真正使我国慈善事业走出发展困境,当务之急是结合现实需要,修订与《慈善法》配套的法规体系,如《公益事业捐赠法》《社会团体登记管理条例》《基金会登记管理条例》《企业所得税法实施条例》等都需要完善.39同时,尽快出台相关政策法规,在慈善公益捐赠、慈善组织登记管理、税收减免、员工就业和社会保障等方面奠定慈善事业顺利发展的法治基础.在现实中,没有获得慈善组织认定的民间公益组织必须与既有的慈善机构合作,才能合法开展慈善公募活动,而公募资格又是"以政府选择代替市场选择",40这就使得绝大多数民间公益组织在资金使用、财务管理和重大活动等方面受制于基金会,一些基金会收取管理费,委托代理中也会出现信任危机.因此,迫切需要出台慈善组织和行为规范进行补充和完善.
(二)修改《慈善法》,弥补其不足
1.修改《慈善法》的不合理规定.
总体上看《慈善法》对慈善组织增添了更多责任,赋予的权利却不对等.比如,给慈善组织的责任都是一步到位,给其权利却要另行许可,每一重许可都是后面的前提条件,都需要审批.每一次审批增加了一重责任,但权利含义却不是特别清晰.再如,《慈善法》对有公募资格的组织有更严格的要求,对没有公募权的基金会也增加了很多责任.事实上,"非公募基金会是近年发展最好的,现在必须要先认定为慈善组织,多了很多责任,却没有增加什么权利,注册资金门槛也提高了许多".41此外,《慈善法》将慈善组织的募捐范围限定在批准登记的民政部门辖区内,又规定"捐赠人的捐赠行为不受地域限制",强化了"官本位",限制了竞争.《慈善法》应赋予慈善组织异地公募权,明确其只需到募捐所在地民政部门备案便可进行公开募捐,以促进慈善组织之间公平竞争,解决一些慈善机构"筹款难"问题.
2.弥补《慈善法》的不足之处.
《慈善法》实施以来,一些负向政策效应逐步凸显,"包括模糊效应、约束效应、分割效应、繁复效应和疑窦效应等".42比如,《慈善法》规定的募捐主体身份模糊.一方面,法律不允许个人发起公开募捐,但是对个人为特定他人募捐或自救行为没有禁止,也不纳入调整范围,使得慈善组织监管面临"动力缺乏,能力不足""财产管理制度不健全""项目跟踪评估与监督机制未建立"等诸多挑战.43在捐赠人权利保障方面,由于缺乏具体的法律规定,难免为一些慈善机构或人员无视甚至损害捐赠人的权利提供了空间.比如,捐赠人的知情权是否受法律保护,《慈善法》并没有述及,而且捐赠人的哪些权利可以诉诸于司法程序,适用哪些具体法律仍然没有明确的答案,这些都要通过修法进行弥补.
(三)摆脱行政依附,强化独立治理结构
1.慈善机构必须"去行政化".
一直以来,我国慈善领域有一个突出特点是政府直接设立慈善组织,甚至将慈善组织的办公室设立在政府机关之中,其"效率低下、管理松散、不透明甚至不规矩,都让官办慈善饱受诟病".44在本质上,慈善是民间事业,是民众自发追求社会公正的方式,慈善机构不是行政机关.从现实看,要使慈善事业获得真正大发展,必须让慈善行业"去行政化",并使政府退出慈善捐助的主体市场,不能既当裁判员,又当运动员.在这次抗击新冠肺炎疫情中,武汉市红十字会暴露出来的不作为、乱作为和效率低下等问题,在一定程度上与其官僚作风和垄断地位有关.而且《慈善法》对不同级别登记的慈善组织赋予不同权利,是一种行政级别歧视,会导致更多慈善组织到更高级别民政部门登记,应以异地备案制度取代之.
2.强化慈善组织独立治理结构.
作为私法上的主体,慈善组织应以自治为基本形式.只有不断加强自身建设,才能得到公众的信任.从国际上看,大陆法系和英美法系国家"都重视对慈善组织内部治理结构的严格规范,强调慈善组织内部权力制约和通过内部治理保障机构的独立地位与社会公信力".45在很多国家,理事会是"慈善组织的最高决策机构",46慈善机构"对其法人财产有排他性的使用权".47在我国,慈善组织要确立有效的内部治理制度,"必须充分发挥监事会和理事会的作用,重要决策由理事会集体作出,日常运行由职能部门和专业管理人员具体执行,监事会监督".48当然,独立健全的内部治理结构还包括管理、救助、募捐相分离的运作形式和问责制,禁止利益冲突等规则.
(四)完善信息公开制度,建立第三方评估机制
1.完善慈善组织信息公开制度.
对慈善组织而言,信息公开是其义务和责任,没有公开就不可能有公信力,"没有公信力就没有生命力".49"慈善组织的善款并不属于机构所有,它只是以组织化形式代为保管和使用",美国卡耐基基金会前主席卢塞尔因此将慈善机构比喻为"玻璃做的口袋".50慈善信息公开不仅指受赠款物公开,还包括慈善工作动态公开、慈善会员会费公开、款物去向公开等.在我国,"捐赠两端仍处于不透明状态"51"损伤了慈善组织的公信力,让善行面临窘境,让善意遭到透支,让慈善环境变得驳杂混乱,进而影响和制约慈善事业的发展".52研究表明,"捐赠信息实名公开会对捐赠行为产生'筛选'与'提拔'两种效应",53也是取信于民的重要保证.
2.建立第三方评估机制.
第三方评估制度是规范慈善组织的智识工具,它通过对慈善组织的能力和运行效率进行比较,及时甄别和发现乱作为、不作为的慈善组织,实现慈善资源最优化分配,对于提升慈善组织公信力、推动慈善事业有序发展和不断壮大具有十分重要的意义和作用.如美国有很多第三方机构,"为超过5300家慈善机构评级,级别从无星到四星不等,同时提供不同标准的排行榜,包括负面排行",54民众可以根据评级结果,决定捐款给哪个慈善机构.慈善机构的信誉一旦出现问题,就可能被社会和大众抛弃.55我国《慈善法》第95条"鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估",但是在实体和程序上都没有具体规定,应通过修法予以补充和完善.第三方评估的理论、方法、资格认证以及相关指标体系等,也有待进一步探讨和研究.
(五)明确慈善事业范围,引入竞争和激励机制
1.慈善与公益不能等同.
《慈善法》将慈善的范围从传统的扶贫济困、救助老弱病残、自然灾害扩展到促进科教文卫体、环境保护及社会公益活动,被认为是"慈善法的最大亮点".56事实上,公益是公益,慈善是慈善,二者可以相互转化或同时推进,但不能等同.一是二者主体不同,公益的主体以政府为中坚,慈善的主体不包括政府;二是二者的受益对象不同,慈善的受益对象是特定的个人或群体,公益的受益对象是"不特定多数人",57而非特定群体或个人.此外《慈善法》规定"国家建立慈善表彰制度",笔者认为并不妥当.按照创新社会管理、转变政府职能的要求,政府应少主导一点评比、达标、评估、表彰等,由社会来认定哪些慈善组织更受欢迎.58政府的责任是完善信用制度、公开相关信息,应由行业协会、有公信力的第三方机构等评定哪个慈善组织做得更好.
2.在慈善行业引入竞争和激励机制.
为了进一步推进慈善行业的发展,应通过慈善准入、捐赠、信托等制度设计,在慈善领域引入激励和竞争机制,59如鼓励富人开办基金会,以培养社会的"博爱""奉献"精神和乐善好施的社会风气.引入竞争机制还有一个重要方面就是人才的竞争.目前我国慈善机构的工作人员少有科班出身,多数缺乏与慈善工作相关的背景、技能和知识,缺乏专业及职业水准,一些"二政府"慈善机构甚至成了退休人员发挥余热的地方或官员安插亲友的自留地.在国外,慈善从业人员基本上是专业人士,绝大多数接受过良好职业训练,"不仅有较高的道德和奉献精神,掌握慈善工作规程和法律法规,而且具有现代慈善的策划、营销等知识技能,科学管理和运作能力".60要提升我国慈善组织的公信力和竞争力,必须加强职业和专业化建设.
(六)扩大税收优惠对象范围,简化审批程序
1.扩大税收优惠对象范围.
首先是国家税务总局要增加批准给予税收优惠的公益慈善机构的数量,使所有的慈善机构都能平等地享有税前全额扣除捐赠所得税的优惠待遇.其次是对股权、期权、知识产权和遗产等捐赠也给予减免税政策,61并出台价值评估等具体措施.再次是将服务收入、投资收入列为慈善组织的合法财产.现代慈善机构除了捐赠收入、政府拨款外,还有一个重要收入来源是产品与服务收费,应在法律法规中明确规定,对这部分收入给予税收优惠.当然,对慈善组织的非营利经营行为,如为财产保值、增值进行的投资活动是否需要加以限制,可以进一步探讨.
2.简化税收减免审批程序.
我国当前税法中慈善捐赠税收优惠的程序繁琐,缺乏配套政策,力度和幅度也不够,有碍慈善事业发展;应进一步简化慈善和公益捐赠减免税流程,加大税收优惠力度,同时"参照《企业所得税法》的规定,修改个人所得税的税收减免规定,重新规定一个比值,实现越多捐款越少收税".62此外,我国《公益事业捐赠法》规定,"捐赠财产用于公益事业",依照法律、行政法规规定"享受企业所得税、个人所得税优惠",但对于优惠到什么程度、如何实施没有具体规定.而且税收优惠只针对捐赠部分,在社会服务方面不能享受优惠,这些都需要进一步明确.
(七)健全监督机制,促进慈善事业健康发展
1.建立多管齐下的监督机制.
很多国家的企业和个人之所以放心地将善款交给慈善机构,是因为监督体系完备,可以通过多种形式对慈善机构进行监督.63因此,要建立全方位的监管体系,防止个人或组织以慈善为名谋取私利或滥用职权.这个监管体系由行业自律、内部治理、社会监督和政府监管等层面构成,具有公民权利、社会权力和国家权力相结合的特点.比如,行业自律主要是通过行业规范包括审计等对慈善组织起到制约作用,社会监督旨在保障慈善在阳光下运行,政府监管旨在通过税收优惠、行政执法等方式强制慈善财务、项目和活动公开.只有建立多管齐下的监督机制,才能最大限度地提高慈善公信力,减少慈善领域的腐败现象,杜绝危害慈善事业的不良行为.
2.创新慈善组织运行管理机制.
一是可考虑在国务院设立慈善委员会,负责协调、组织和指导全国慈善事务,以解决当下慈善执法力量不足以及民政部门在政府各部门中的地位等问题.二是可考虑按照慈善组织规模大小进行分类管理.建议根据慈善组织的资产规模、业务收入、从业人数等划分慈善组织的大小,对不同规模的慈善组织采取不同的监管措施.64三是增加会员派生诉讼.现实中如果出现损害慈善组织利益、社会公共利益的情况,可参照《公司法》规定,在慈善组织出现理事、监事、高管等违反对慈善组织的勤勉和忠实义务、损害慈善组织利益的时候,赋予理事会、监事会、团体会员甚至社会公众以诉讼主体资格,代表慈善组织向法院提起诉讼.只有让慈善组织内部治理规则长上"牙齿",其诚信自律和自主运作才有可能.
注释
1 Luigi Butera;Daniel Houser:Delegating altruism:Toward an understanding of agency in charitable giving,Journal of E-conomic Behavior and Organization,August10,2018.
2王涛:《〈慈善法〉的立法理念、制度创新和完善路径》,载《法学论坛》2018年第1期.
3(1)参见陈东利:《慈善伦理建构的制度困境与破解路径》,载《哈尔滨师范大学社会科学学报》2019年第10期.
4(2)郑功成:《〈慈善法〉开启中国的善时代》,载《社会治理》2016年第5期.
5(3)参见黄浩明:《慈善法颁布的六个重大意义》,载《中国社会组织》2016年第11期.
6(4)参见王振耀:《期待慈善法催生"大慈善"》,载《人民日报》2016年3月10日第5版.
7(5)王琪:《多边平台视野下网络慈善平台诚信治理的问题、原因与对策》,载《社会与公益》2020年第7期.
8(6)刘海荣:《慈善组织管理费用管控问题探析》,载《行政事业资产与财务》2019年第22期.
9(7)孙发锋:《信息公开:我国慈善组织公信力建设的突破口》,载《理论导刊》2012年第9期.
10(8)秦安兰:《慈善组织公信力重建的路径选择》,载《征信》2020年第2期.
11(9)高志宏:《再论我国慈善组织公信力的法律重塑》,载《政法论丛》2020年第2期.
12(10)龚瑜:《10年来中国人均慈善捐赠仅为1.7元》,载《中国青年报》2006年2月6日第12版.
13(11)叶祝颐:《善款去向应公示》,载《江淮》2010年第9期.
14(12)民政部:《2015年社会服务发展统计公报》,载《社会与公益》2016年第7期.
15(13)北京师范大学中国公益研究院:《2013-2014年度美国慈善报告与全球慈善发展趋势》,载杨团主编:《中国慈善发展报告(2015)》,社会科学文献出版社2015年版,第327页.
16(14)高功敬等:《中国慈善捐赠机制的发展趋势分析》,载《社会科学》2009年第12期.
17(15)李畅翔、马丹:《美国:完善法规,保护"慈善心"》,载《公民与法治》2016年第8期.除了正式登记备案的慈善组织,美国"还存在大量非正式的慈善组织和志愿服务组织,另有很多正式成立的民间组织可依法不登记",如宗教团体和某些自愿放弃等级的组织,"综合考虑各方情况,并参考美国学者的研究成果,美国至少有数百万个民间组织属于公益慈善组织".黄平、倪峰主编:《2011年美国问题研究报告--美国的实力与地位评估》,社会科学文献出版社2011年版.
18(16)李昌禹:《2018年度中国慈善捐助报告:全年现金捐赠总额破千亿创新高》,载《人民日报》2019年9月23日第6版.
19(17)Giving USA:The Annual Report on Philanthropy for the Year 2018,June18,2019.
20(18)于建伟:《慈善法的精神》,载《中国社会组织》2016年第18期.
21(19)Sofia Yasmin;Chaudhry Ghafran;Jim Haslam:Centre-staging beneficiaries in charity accountability:Insights from an Islamic post-secular perspective,Critical Perspectives on Accounting,Mar.13,2020.
22(20)黄青云:《〈慈善法〉背景下的公益众筹的法律困境研究》,载《中国集体经济》2019年第14期.
23(21)参见梁言品:《"43斤女大学生去世",我们需要什么样的爱与善?》,载《人民日报》2020年1月15日第8版.
24(22)刘忠祥:《〈慈善法〉的十大制度创新》,载《中国社会组织》2016年第6期.
25(23)参见邹世允等:《重塑慈善组织公信力的对策研究》,载《管理观察》2013年第24期.
26(24)杨思斌:《慈善事业立法的基本理念与重点问题》,载《北京行政学院学报》2014年第4期.
27(25)陈百灵:《慈善法的立法特点》,载《中国社会组织》2016年第10期.
28(26)李文峰:《完善网络慈善行政法规体系》,载《人民论坛》2018年第11期.
29(27)参见菅宇正:《〈慈善法〉实施遇困扰,慈善组织认定难题待解》,载《公益时报》2016年10月27日第9版.
30(28)王运慧:《论我国慈善事业的法律保障机制》,载《内蒙古农业大学学报》2009年第5期.
31(29)章高荣:《慈善概念的移植何以未完成:一个政策过程的分析》,载《社会》2020年第1期.
32(30)王硕等:《税收对企业自利性动机下慈善捐赠的影响分析》,载《税务研究》2019年第7期.
33(31)John L.DobraProperty rights in bureaucracies and bureaucratic efficiency Public Choice,1983,Vol.40(1)pp.95-99.
34(32)刘敏:《浅析慈善组织发展中的公信力建设》,载《科学与财富》2012年第1期.
35(33)参见许莲丽:《论我国志愿服务的法律适用》,载《青年探索》2019年第3期.
36(34)秦宁:《慈善监管不容"不作为"》,载《人民日报》2015年9月15日第5版.
37(35)杨思斌:《慈善法治建设:基础、成效与完善建议》,载《社会科学战线》2019年第10期.
38(36)李芳:《慈善组织认定中的基本法律问题》,载《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2017年第3期.
39(37)朱恒顺:《慈善组织分类规制的基本思路--兼论慈善法相关配套法规的修改完善》,载《中国行政管理》2016年第10期.
40(38)贾西津:《资格还是行为:慈善法的公募规制探讨》,载《江淮论坛》2017年第6期.
41(39)孔祥舵:《解读〈慈善法〉实施中存在的突出问题》,载《读书会》2016年第89期.
42(40)谈志林:《健全慈善法治体系,推进社会组织科学发展》,载《社会治理》2017年第2期.
43(41)胡小军:《〈慈善法〉实施后慈善组织监管机制构建的挑战与因应》,载《学术探索》2018年第4期.
44(42)吴学安:《加快慈善机构"去行政化"步伐》,载《检察日报》2015年5月5日第7版.
45(43)杨思斌、吴春晖:《慈善公信力:内涵、功能及重构》,载《理论月刊》2012年第12期.
46(44)李莉:《中国公益基金会治理研究》,中国社会科学出版社2010年版,第215-216页.
47(45)王雪琴:《论我国慈善组织法人治理机制的重构》,载《法商研究》2015年第2期.
48(46)周延飞、邱艳梅:《治理理论视角下促进中国慈善事业发展的思考》,载《社会福利》2014年第5期.
49(47)党生翠:《慈善组织信息公开的新特征:政策研究的视角》,载《中国行政管理》2015年第2期.
50(48)朱力、龙永红:《我国现代慈善资源的动员机制》,载《南京社会科学》2012年第1期.
51(49)王丽荣:《公益慈善何以更透明--基于区块链的数字证书认证策略》,载《兰州学刊》2020年第4期.
52(50)《把公开透明摆到突出位置》,载《中国民政》2016年第21期.
53(51)罗俊、陈叶烽、何浩然:《捐赠信息公开对捐赠行为的"筛选"与"提拔"效应--来自慈善捐赠田野实验的证据》,载《经济学(季刊)》2019年第4期.
54(52)亓坤编译:《慈善之"美"》,载《新理财(政府理财)》2011年第10期.
55(53)Brown,Alexander L.& Meer,Jonathan & Williams,J.Forrest.Social distance and quality ratings in charity choice,Journal of Behavioral and Experimental Economics,Elsevier,vol.66(C),2017.pp.9-15.
56(54)石国亮:《慈善法界定的慈善是"现代慈善"》,载《中国社会报》2016年3月31日第1版.
57(55)余少祥:《西方法哲学中公共利益概念解析》,载《江淮论坛》2010年第2期.
58(56)赵瑞凤:《新时代中国慈善伦理的困境及其路径构建》,载《经济研究导刊》2019年第4期.
59(57)Bertrand Crettez;Naila Hayek;Georges Zaccour:Do charities spend more on their social programs when they cooperate than when they compete European Journal of Operational Research,Mar.21,2020.
60(58)杨思斌、吴春晖:《慈善公信力:内涵、功能及重构》,载《理论月刊》2012年第12期.
61(59)Martin E.Harband:Estate Tax:Remainder Interest Bequeathed to Charity Subject to a Power of Invasion Exercisable in Favor of the Life Tenant May Qualify for Charitable Deduction,California Law Review,August1,1967.
62(60)王运慧:《论我国慈善事业的法律保障机制》,载《内蒙古农业大学学报》2009年第5期.
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64(62)李昀颖:《慈善组织的规模、复杂性与信息透明度》,载《求索》2015年第2期.