摘 要:法治模式下,网约车的兴起为监管部门提出了新的规制要求,交通运输部等7部委出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,但有关规定引发争议.关于"互联网 "这一新兴业态,监管部门不该简单地认为它是传统出租车的网络化,应充分认识到网约车作为共享经济的特殊性,通过合作监管模式,即政府与网约车行业协会合作监管网约车的模式,有效平衡各方利益,实现网约车市场的健康发展.
关键词:共享经济; 网约车; 法律规制;
作者简介: 李继刚(1977-),山东济南人,博士,副教授,研究方向:立法学、行政法学.;
基金: 2015山东省社科规划一般项目(15CFXJ09);
Abstract:In a society governed by the rule of law, the rise of the network car-hailing has put forward new regulation requirements for the supervisory department. The Ministry of Transport and other ministries have introduced the "Interim Measures for the Administration of Business Services for Online Taxi-hailing", but the related stipulation is controversial. As for the new form "Internet ", regulators should not simply think that it is the network form of traditional taxis, should be fully aware of the particularity of net car-hailing in shared economy. It is advised in this paper that through the cooperative supervision mode, that is, the government and the network car industry association cooperate to supervise the network car-sharing, effectively balance the interests of all parties and realize the healthy development of the network car market.
Keyword:shared economy; network car-hailing; legal regulation;
随着我国供给侧改革的不断推进,"互联网 "时代下衍生出来的共享经济对促进改革发挥着越来越重要的作用.我国市场经济的发展得益于共享经济,可是共享经济也不断对传统商业的发展造成冲击,其中以互联网约租车(以下简称网约车)为代表的共享经济给传统出租车的运作机制、市场秩序等带来的影响最为显着.为了规范这一新兴业态,2016年7月27日,交通部等7部委发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《办法》).而该《办法》将网约车归入传统出租车的监管模式之下,这种做法是否合乎共享经济新业态的发展趋势?是否能够真正解决网约车安全、行业恶性竞争等问题?本文在考察我国网约车新规发布后各地网约车新政实施情况的基础上,探究网约车新政的合理性及其存在的问题,进而提出网约车监管的更优路径.
一、共享经济与网约车现象
共享经济作为一种新的经济模式,与传统经济模式相比具有成本低、效率高、灵活性强等优势.据国家信息中心信息化研究部2017年2月发布的《中国分享经济发展报告2017》显示,据估算,我国共享经济市场交易额在2016年约为34520亿元,相比于2015年增长103%;参与共享经济的人数达到6亿,比2015年增加1亿人左右.报告预测,未来几年,我国共享经济将保持年均40%左右的高速增长.[1]根据目前共享经济的发展来看,共享经济将会给传统经济模式造成较大的影响.经济学家乌迈尔·哈基说:"共享经济平台将给大生产、大消费的原有消费模式带来冲击,如果消费者少购买10%的新产品,并且相互共享10%的旧产品,这对传统商业模式的冲击将不言而喻."[2]以网约车为代表的共享经济,Uber、滴滴快车、神州专车等互联网专车平台直接影响了传统出租车行业的生存与发展,出租车司机罢工事件和暴力殴打网约车司机事件层出不穷,2015年4月因网约车合法性问题济南中院受理了"专车第一案",2016年上海浦东法院受理了首例涉网约车保险理赔纠纷案,从这些新型案件的发生可以看出,因网约车法律定位不明,针对网约车等新业态监管的无据可依,已经给现实生活造成了很多麻烦.所以,针对网约车的规制问题,政府也在不断寻求网约车的规制办法.事实上,网约车问题既涉及如何解决市场供需矛盾与如何保证行业公平竞争的问题,又关系到"互联网 "时代下共享经济与现有监管模式相冲突时,该何去何从的问题.
《办法》的出台意味着我国在法律上赋予网约车合法的身份,对其创新服务模式给予了肯定.但对于何谓"网约车",《办法》并未明确界定.根据《汉语词典》的解释,网约车是网络预约出租汽车的简称,在构建多样化服务体系方面,将出租车划分为网络预约出租汽车和巡游出租车.《办法》第二条将网约车经营服务定义为:通过互联网技术构建服务平台,对供需信息进行整合,使用符合资格的驾驶员与车辆,为乘客提供非巡游的预约出租汽车服务.该定义明确将网约车归入出租车的监管范畴,意味着对网约车的监管应遵循传统出租车的监管机制.针对这一新事物的法律规制是应固守传统,还是应该"另起炉灶"?如果"另起炉灶"又该遵照什么样的监管思路?
二、我国网约车规制政策的发展与现状
(一)网约车规制政策发展的三阶段
当前,在我国众多城市中普遍存在的"打车难,打车贵"等现象反映了传统出租车已难以满足公众出行的多样化需求,网约车正是在这种背景下伴随着科技发展和创新而出现的一个"新鲜事物",由于网约车相对传统的出租车具有约车方便、服务优良等优势,很快风靡全国.与网约车的快速发展相比,针对网约车市场的监管则仍处于不断探索与完善的过程中,总体来看,针对网约车的规制政策经历了三个主要阶段.
1. 放任发展阶段.
进入新世纪以来,随着我国社会城镇化步伐的加快,城市人口快速增加,以上海市为例,2014年上海户籍常住人口已将近1500万人,外地打工人口约1000万人,较十年前增加了近600万人,[3]但同期上海市的出租车增长数量却微乎其微,这种状况导致出租车市场已满足不了人们日常出行的需求.在这种背景下,2010年5月,易到用车作为我国首家网约车平台服务公司出现,缓解了高峰时期公共交通短缺问题,提升了城市出行的效率,节约了社会资源,尤其是网约车平台允许私家车接入,使得兼职司机在做好自己本职工作的同时,还能借此增加收入,越来越多的司机开始加入网约车的大军中.易到用车在我国网约车市场尝到甜头后,滴滴出行、神州专车、快的等多家网约车平台公司也都来尝试分一杯羹.由于网约车的便利性、高效性以及高品质的服务质量,网约车在此阶段发展迅猛,而政府此时对网约车的监管却明显滞后.网约车在这期间处于放任发展状态.
2. 全面否定阶段.
网约车市场不断壮大,与传统出租车行业的冲突开始显现,间接引发了一系列社会矛盾.出租车市场不断呼吁政府应加强对网约车的管制.为稳定市场秩序,缓解社会矛盾,各级政府采取了一些监管方法,通过与网约车平台进行约谈或利用现行法律规范对网约车市场出现的问题进行规制.从2013年底开始,部分城市开始收紧对网约车的管制方式,如2014年8月北京市公安局和交通局等部门发布通知,明令禁止私家车接入网约车平台,另外其他非营运车辆也禁止进入网约车市场.2015年两会期间,交通部部长表示,不允许私家车进入网约车市场.网约车经营者为防止政府套用传统出租车所采用的租赁车辆 司机代驾的商业模式,采取"四方协议",的模式从事经营服务工作.所谓"四方协议"是指私家车司机通过网约车平台注册,把人和车一起接入平台,即"人车合一.[3]但是,网约车平台将私家车挂靠在某汽车租赁公司名下,并且该私家车主需成为某一劳动派遣公司的签约司机,即"人车分离".在这一协议下,网约车平台仅作为为私家车主、劳动派遣公司与汽车租赁公司提供乘客信息的中间人,其目的在于规避法律的强制性规范,私家车在营运过程中发生法律纠纷时,网约车经营者都可通过此协议逃避法律责任.因此,网约车平台在此模式下运营必将制造出更多的法律混乱.可见,政府对私家车进入网约车市场的全面否定不仅有违国家鼓励创新的发展理念,而且会引发一系列的法律隐患.
3. 逐步合法化.
面对网约车快速发展的趋势,对网约车的监管模式显然不能再生搬传统出租车的规制方式.为了弥补各级政府对网约车规制缺失的漏洞,2015年10月,交通部在广泛听取各阶层意见和专家学者建议后,在总结国内外交通运输业改革的经验与教训的基础上,出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》).《征求意见稿》将出租车划分为网络预约出租车和巡游出租车,也就是说,将网约车纳入传统出租车的管理范畴.可是将新事物一味纳入传统监管模式之下,无疑是对创新的扼杀.因而在征求意见稿发布后,引发了理论界与实务界的激烈讨论,争论焦点集中在网约车能否等同于传统出租车进行规制等问题上.交通运输部等7部委在《征求意见稿》的基础上充分吸收了各方面的意见和建议,于2016年7月28日发布了《办法》,此次的《办法》较之前的《征求意见稿》有较多的变化,可谓是监管者在规制理念上的一次突破,网约车最终获得了合法地位.
(二)政府对网约车监管现存的问题
《办法》的出台,使得网约车获得了毋庸置疑的合法地位,但是一个新事物想要纳入现行法律体系与监管中确实是一个复杂的过程,而且乘客的安全、市场的秩序、行业的健康发展都应当得到保护,所以《办法》的实施及其所带来的法律效果都在接受着各方的考核,从《办法》实施近一年来的情况看,对网约车监管方面还存在着一些问题.
1. 数量管制过严.
《办法》虽然取消了征求意见稿中关于数量管控的限制,但是将是否需要数量管控交由地方,实则为地方政府对网约车进行数量管制留下了余地,以致地方政府在制定网约车细则时不同程度地采取了户籍限制,提高了网约车的准入门槛.2016年10月以来北上广深等一线城市均发布了网约车新规细则草案,草案一经公布,便引起了热议,新规对网约车的规制过于严苛.以上海为例,滴滴司机总共有41万,而拥有上海户籍的只有大约1万人,也就意味着,剩下的40万人,光户籍这一个要求就会使他们不能进入网约车市场.地方性立法中关于车辆牌照、车轴距、车型的限制,有市场歧视之嫌,一些品牌汽车厂商也表现出对于新规的不满.网约车司机多为兼职,大部分属于中低收入者,从事网约车行业的主要目的是增加日常收入.《办法》的颁布是对网约车的正名,是对信息技术发展与创新的鼓励,可地方网约车细则的实施却将大部分网约车车主拒之门外.更有一些车主宣布要回归到"黑车"行列.对此,一些监管机构回应称,网约车数量限制的目的是为了解决交通拥堵与环境污染问题.但多地出台的网约车实施细则中对于网约车车轴距的限制更是与环保目的背道而驰,一般车轴距的大小与排量成正比例关系,也就是说轴距越大污染越严重.不同于传统巡游类出租车,网约车极大地解决了巡游出租车中因信息不对称所产生的交通拥堵、资源浪费的问题.因此,网民对于监管部门作出的解释是不能全面接受的.
2. 准入门槛过高.
根据中国电子商务统计,大部分城市自《办法》发布以来,对网约车"车籍"作出了限制,73个城市中仅4地未作限制,42地对网约车轴距做了规定,在网约车的价格方面,39地对网约车的车型及价格作出了规定,一般要求网约车的市场价格不低于12万,26地要求新能源车的续航里程不低于250km.[4]而且根据《办法》中的相关规定,想要取得网约车的经营资格,网约车平台需要获得《网络预约出租汽车经营许可证》,车辆需获得《网络预约出租汽车运输证》,网约车司机需要《网络预约出租汽车驾驶员证》.网约车司机想要获得网约车驾驶员证,除了拥有机动车驾驶证外,还需参加网约车服务培训并通过网约车资格证考试.虽然对考试次数没有限制,考试也不需要缴纳任何费用,可是考试难度和内容却遭大部分考生驾驶员的吐槽.网约车司机大部分为中年人,文化水平也不高,试题的难度使一些人望而却步.另外,网约车司机还需无吸毒史、无暴力犯罪、无交通肇事罪等要求,相比《道路交通安全法》中对驾驶员的限制条件,要成为网约车驾驶员,其门槛显然要高得多,虽然是出于对乘客出行安全的保障,但过多的限制条件,使得许多原本从事网约车服务的驾驶员不得不退出该行业,过高的网约车准入门槛使部分人又失去了工作机会.另外,《办法》中要求网约车司机需要和网约车平台签订劳动合同.从事网约车服务的司机多为兼职司机,劳动合同法虽没有明确立法禁止不得同时与两个用人单位签订劳动合同,但是若影响本单位工作并造成重大影响的,该单位有权解除与劳动者的合同.即如果两家用人单位都签订全日制劳动用工合同的情况下,必然会影响在其中一家的工作,这是违反劳动合同法的,部分网约车司机必将退出网约车市场.
三、网约车监管制度的完善
从《办法》实施后各方的反应可以看出,网约车新政并没有达到监管者的良好预期,虽然弥补了网约车监管的空白,但日益暴露出来的问题为交通市场带来了现实的麻烦.因此,应依照我国网约车市场发展的现实状况,结合我国的特色国情,审慎选择规制方法.
(一)逐步取消网约车数量管制
从各地对网约车新政的实践来看,监管机构之所以要对网约车实施数量管控,制定过于严苛的网约车市场准入条件,不少学者解释称,若取消数量管制,会造成市场秩序的混乱.这一说法不仅缺少科学的数据作支撑,还涉嫌对低收入者及外地人的市场歧视,难以让群众信服.例如"京籍京车"的限制解释说是为了更好的控制北京市人口数量,避免大量外来人口涌入北京从事网约车服务工作,"京籍京车"的限制极大满足了传统出租车市场的诉求,却限制了外来人口等公众利益.自2017年3月20日起,不具有北京市车牌的司机开始接不到滴滴快的的派单,也就是说这些司机将面临失业.这不仅打击百姓从事网约车工作的积极性,还可能重蹈打车难、打车贵的覆辙,引发相关群体的不满,加剧社会矛盾.因此,政府应重新考量对网约车进行数量管制的合理性,在网约车细则实施过程中,实施动态监督,针对数量监管出现的问题,广泛采纳各方意见,切实做好立法后的评估工作,一旦出现相关利益群体的不满,或加剧老百姓出行困难,监管机构应及时调查了解,反思数量管控的消极影响.政府及其监管机构应顺应共享经济的发展趋势,逐步取消对网约车的数量管控.
(二)对与上位法有冲突的地方立法予以修改
当前,各地所出台的网约车实施细则,制定主体主要是各地交通委员会,因此,各地出台的网约车实施细则属于规章以下的规范性文件.我国《行政许可法》并未授权规章以下的规范性文件有权增加行政许可的条件,但多数地方的网约车实施细则却在《办法》的基础上新增了户籍、车籍、车轴距等行政许可条件,这显然与上位法相冲突.此外,这种在《办法》的基础上新增许可条件的做法还与当前减少不必要的行政许可的理念相违背.除此之外,各地出台的网约车实施细则关于网约车运价必要时实行政府指导价的规定,也与《价格法》相违背.网约车属于市场经济的必然产物,并不属于《价格法》规定的必要时可以实行政府指导价的情形,网约车运价应实行市场调节价,由网约车平台根据市场实际发展状况自主决定价格.
法治环境下,所有法规、规章、规范性文件的出台都应该合乎上位法的规定.关于与上位法相冲突的条款,笔者认为应由国务院依照统一标准制定合乎规范的行政法规,设定合乎市场规律的行政许可事项及许可条件.再由交通运输等部委制定部门规章,地方网约车监管部门在部门规章设定的行政许可事项范围内设定适合各地的许可条件,从根本上解决网约车规制过程中下位法违反上位法的情形.
(三)借鉴国外经验,实行合作监管模式
针对我国现行网约车规制方式的不足,我们可以借鉴国外在网约车监管过程中总结的经验,从我国网约车市场的实际出发,审慎选择适合我国的规制路径.以美国为例,加利福尼亚州是美国首个承认网约车合法化的州,加利福尼亚州公共事业委员会认为,网约车类似于客运租赁服务,创设了一个新的概念"交通网络公司".其定义是在加州境内通过互联网应用或平台连接乘客和私家车主,提供交通服务的法人公司、合伙企业、个体或其他形式的企业组织.[5]交通网络公司不需要像传统出租车公司一样实行严苛的准入标准,接入交通网络公司的私家车主也不需要申请任何形式的行政许可,但政府对交通网络公司实施比较严厉的过程监管,明确了交通网络公司的承运人责任.政府对接入交通网络公司的车辆和司机设定准入标准,由交通网络公司负责对司机和车辆进行管理,交通网络公司需向监管部门提供诸如司机的资格审核、车辆的安全检查记录、费标准及乘客的评价等明确的运营数据报告.
当然,应当认识到我国与美国在法律制度等方面存在着诸多的差异,如果全盘移植美国对网约车的监管政策,必将出现"水土不服"症状,但我们可以借鉴其适合我国国情的部分做法,比如减少网约车市场准入的行政许可,简化办证手续等,充分认识到网约车作为"互联网 "时代下市场经济的特殊性,充分发挥市场在资源配置中的基础作用,政府应适当放权.同时,针对网约车新政现存的不足,应学习发达国家的做法,创建符合我国特色的政府与网约车行业协会的合作监管模式,可以由政府与网约车行业协会合作起草网约车市场准入的标准与规则,网约车平台公司负责具体操作这些标准并承担承运人责任.借助网约车行业协会,能够大大解决监管的低效性.网约车行业协会不同于政府,能够及时发现网约车市场所出现的问题,并能够及时敦促网约车经营者尽快消除不良影响,有效防止网约车行业违法行为的发生并对违法行为作出及时有效的处理.但根据《办法》第三十三条的规定,出租汽车行业协会应当建立网约车平台和驾驶员不良记录名单制度,加强行业自律.《办法》中虽对行业自治作了规定,但其执法力度过于单薄,此外,《办法》中将网约车行业单纯地归于传统出租车行业协会的管理模式也难以适应当前网约车发展的现状,应借鉴发达国家的做法成立专门的网约车行业协会,通过制定行业规则,培养网约车行业从业人员的自律精神,促进网约车平台与政府的密切联系,在保证网约车市场有序健康发展的同时,实现劳动者利益最大化,从而满足民众出行的多样化需求.
另外,政府可采取部门联动,加强交通、税务、通信等部门的合力监督,切实保证网约车乘客的健康及信息安全.强化网约车平台公司的管理责任和社会责任.监管部门可以随时抽查网约车平台公司有关网约车司机资质及车辆运营状况,并通过与公安机关的信息比对,确保网约车平台的合法运行.
四、结语
我国对网约车采取过严的监管模式,最大的理由是为了保障乘客的出行安全,可是根据现实中乘客对网约车的要求来看,网约车乘客更关心的是价格和服务质量的问题,我国对网约车过高的准入门槛,使得网约车的价格不再惠民.曾经广受欢迎的网约车如今却造成了乘客抱怨、司机下岗、网约车平台亏损的尴尬局面.政府应鼓励"汽车共享"即网约车等新兴业态的健康发展,创新政府的监管手段,使之顺应"互联网 "的发展潮流.在共享经济中,政府既是网络平台创建的赋权者,又是网络民众利益的�卫者.[6]切忌为了特定人的利益而对公众的利益进行限制.网约车作为共享经济的代表,其本质是应用互联网技术,完成Online To Offline,促进资源的优化配置.政府应该理性思考网约车与传统出租车的差异,监管途径也应与时俱进,实现有序竞争,实施必要的行政规制,以网约车平台公司为主要的规制对象,促进网约车市场的健康发展.
参考文献
[1] 信息化研究部.中国分享经济发展报告2017[EB/OL]. http://www. sic.gov. cn/News/250/7737. htm, 2019-03-21.
[2] 佚名.共享经济时代,理性更关键[EB/OL]. http://tech.sina.com.cn, 2017-03-17.
[3] 上海统计局统计年鉴[EB/OL]. http://www.stats-sh.gov.cn, 2019-03-06.
[4] 中国电子商务研究中心.盘点:73个城市,网约车细则有啥大不同[EB/OL]. http://b2b. toocle. com,2019-02-27.
[5]刘东.美国的网约车运营[N].学习时报, 2006-12-25(10).
[6]唐清利."专车类"共享经济的规制路径[J].中国法学, 2015(05):295.