[摘要]金砖国家集团属于国家间多边合作的制度化新形式，是论坛性组织的典型代表。金砖国家目前把它们之间的多边合作形式认定为以国家间论坛的方式来对包括全球经济和政治重大问题在内的共同关心的问题进行讨论和交流以协调相互之间的立场，以期进行合作而提升共同的外交政策利益。选择这种合作方式是金砖国家在平衡各自在国际社会的个别利益和共同利益的考量下作出的务实选择。首脑峰会、部长级会议系统和智库协商体系共同组成了金砖国家集团的基本组织模式。这种特有的三重会议系统在一定程度上弥补目前金砖国家集团缺乏常设机构的缺陷，使其在实际运作中的有效性不亚于任何协定性政府间国际组织。
[关键词]金砖国家；国际组织法；国家间多边合作
历经十余年的发展，金砖国家已从一个学术概念演进为国际社会的政治现实，成为全球化时代国际权力格局重组过程中一股不可忽视的集团力量[1]（P13）。作为金砖国家的一部分，中国深入参与了金砖国家产生、发展和成熟的全过程，金砖国家已成为中国推动多边外交，特别是同发展中国家之间合作关系的重要平台。对于金砖国家这一无论是在世界舞台上，还是在中国外交场合中都极其重要的新生事物，国内学者已从多方面进行了深入研究，涌现出了一批研究成果，但值得注意的是，在既有的研究着述中，绝大多数都属于国际关系或世界经济学者的成果，国际法学者的相关成果则几乎未见。国际法学界对金砖国家的漠视不是孤立的现象，事实上，对于类似于金砖国家这样的国家间多边合作的新形式在传统上都不在国际法学，特别是国际组织法学的研究范围之内。正如饶戈平教授所指出的，就传统理论而言，作为国际组织法研究对象的国家间多边合作形式大多限于协定性政府间组织，而很多特殊的国家间多边合作型态只要不被认为是协定性政府间组织，就在逻辑上被排斥在国际组织法的研究视角之外[2]（P47）。在这里，漠视的根本原因在于国际法学界对金砖国家的定性，即它并不属于国际组织法学研究的那种协定性政府间组织。所以，我们要开展对金砖国家合作的法律问题的研究，必须首先厘清金砖国家集团的属性问题，亦即这一非协定性政府间组织究竟是何种性质的组织，在它其中是否蕴含着法律性的因素而需要从国际法学的角度进行研究。本文旨在探讨金砖国家集团的属性问题，希冀能裨益于进一步的金砖国家合作法律问题的研究。
一、国家间合作与国际组织
毋庸置疑，金砖国家集团首先是中国、俄罗斯、巴西、印度和南非五国间的一种合作形式和平台。国家间合作是全球公共问题不断增多的结果。全球公共问题具有外部性与非排他性等公共物品属性，适合通过世界政府或国家间合作这两种方式来供给与维护。由于国际社会目前尚未出现世界政府，国家间合作成了解决全球公共问题的唯一选择[3]（P6）。国家间合作可以分为双边合作和多边合作，但对于全球公共问题的解决来说，可能更多依赖的是国家间多边合作。国家间多边合作大体上包括两类：一类具有一定的制度性特征；另一类则散见于国际社会和国家间的交往活动中，并不具有制度化的特征[2]（P36）。
对于制度性的国家间多边合作来说，在漫长的国家间合作史上，涌现出了多种多样的合作形式。如何理解这些种类繁多的国家间多边合作的制度形式，在学术上存有争论。本文无意于这些争论，仅根据世界政治法律化理论来对国家间多边合作的制度形式作一种总体上的划分。世界政治法律化理论是基欧汉、阿伯特等国际关系学者在经验研究的基础上提出的一种理论，目的在于描述政治与法律是怎样通过一系列宽泛的制度形式交织在一起的。他们认为，世界政治法律化是从三个侧面的特点定义的一种制度化形式，这三个侧面的特点是义务性、精确性和授权性。义务性是指国家在法律上受到规则的制约，并因而进一步受到国际法的一般规则和程序的约束；精确性是指规则是明确的，准确地定义它们所规范的行为；授权性则指授予第三方执行相关规则的权力，诸如对这些规则的解释、适用、争端解决和在可能的情况下进一步制定新的规则。这三项特点是相互独立的，具有程度性和渐变性特征。它们之间的不同组合产生了种类繁多的制度形式[3]（P10）。田野进一步把它们区分为非正式协议、自我实施的正式协议、一般的正式国际组织和超国家组织四类。这四种基本形式分别代表了义务性、精确性和授权性程度不一的不同组合。从授权性的角度而言，非正式协议和自我实施的正式协议的授权性较低，一般的正式国际组织授权性居中，超国家组织的授权性最高[4]（P130-132）。
无独有偶，饶戈平教授则立足于对数量繁多的国际组织的实证考察，从国际组织是国家间多边合作的制度化安排这一视角出发，在时序上把国际组织区分为传统的国家间多边合作形式和国家间多边合作的新形式两类。前者即是作为传统国际组织法学研究对象的协定性政府间组织[2]（P47）。根据歇莫斯（Schermers）和布洛克（Blokker）的定义，协定性政府间组织“建立在根据国际法订立的协定基础上，拥有一个以上具有独立意志的机构的合作形式”[5]（P23）。后者则指那些虽然在具体的机构设置和法律基础上与协定性政府间组织不同，并且一般不具有独立的法律人格，但它们同样是以国家间多边合作为目标，同样具有制度化安排特性的国家间多边合作组织形态。具体而言，这些新的合作形式在当前国际社会中，至少包括如下三类：论坛性组织、国际组织间的联合机构（项目）和条约性组织。他还根据对《国际组织年鉴》的统计分析，指出了一个重要事实，那就是在国际组织总量不断增多的情况下，协定性政府间组织的总量出现了下降的趋势。1986年，协定性政府间组织共有369个，而到了2001年只有232个，总量下降超过了30%.与之相关的则是国家间多边合作的新形式的数量呈上升趋势[2]（P41-42,47-48）。
各国对多边合作新形式的偏好说明了这些新的合作形式确有其功能作用，有助于各国多边合作目的的实现。各国对于不同多边合作形式的选择并没有绝对的优劣之分。任何一种多边合作形式对于合作目的的达成，都绝非充要条件。对于合作目的的实现来说，授权性较低或不具有独立法律人格的合作形式并不在每一具体场合下都必然不如授权性较高或具有独立法律人格的合作形式[3]（P2）。不管是协定性政府间组织，还是国家间论坛性组织、国际组织间的联合机构（项目）、多边条约性组织，都各有其自身的利弊，都不可能独立实现不同国家间在不同领域的所有合作目标。以协定性政府间组织为例，尽管它是最重要的国家间多边合作的制度化形态，但也存在机构臃肿、职能重复、效率低下以及对国家具有一定束缚等固有缺陷，并备受争议[6]（P48-56）。对于国家间多边合作而言，哪一种制度化的合作形式能够最大限度地平衡合作各方的各自利益与共同利益之间的矛盾，促进合作目的的实现，就是最为优良的合作形式。国际法学者不必也不应该从法律本位出发，狭隘地认定只有法律化程度越高的合作形式才是更好的合作形式，才可以成为国际法学研究的对象。
二、金砖国家对集团属性的自我认定
金砖国家集团在目前正是一种法律化程度不高的合作形式。从上述义务性、精确性和授权性三个侧面的特点来看，可以认为金砖国家合作的法律化进程还尚未开始。对其目前的集团属性和定位，金砖国家自有一番认定。
2011年4月14日，金砖国家第三次领导人会议在中国三亚举行，五国领导人就国际金融、国际经济形势、发展问题、金砖国家合作等问题进行了讨论，会后发表了《三亚宣言》。这份宣言首次就金砖国家集团的属性作了表述，指出金砖国家是各成员国在经济金融发展领域开展对话与合作的重要平台。2012年4月13日，在第四次领导人会议结束后发表的《德里宣言》再次对金砖国家集团的属性作了认定，金砖国家合作是在日趋复杂与全球化的世界中为促进和平、安全与发展进行合作和对话的平台。结合这两次认定，2013年4月2日第五次领导人会晤后发表的《德班宣言》提出了对金砖国家集团的全面定位，金砖国家将成为就全球经济与政治领域的一系列重大问题进行日常和长期协调的全方位机制。从这一定位以及阐述定位的方式来看，金砖国家实际上是把它们之间的多边合作形式认定为以国家间论坛（领导人峰会）的方式来对包括全球经济和政治重大问题在内的共同关心的问题进行讨论和交流以协调相互之间的立场，以期进行合作而提升共同的外交政策利益。选择这种合作方式是金砖国家在平衡各自在国际社会的个别利益和共同利益的考量下作出的务实选择。
一方面，就金砖国家在国际社会的共同利益而言，金砖五国外交的优先目标都是为了巩固或增强各自的地区和世界大国地位，在国际事务中赢得更多的话语权与更多的主导权。因此，五国在外交利益上至少有两个共同点：第一，基于目前单个国家力量均有不足的现实，五国都偏向于通过共同合作来发挥超过每个国家单独发挥的影响力，共同推进国际政治经济秩序朝向有利于它们发挥大国影响的趋势发展。例如，透过国际金融危机，五国都看到了危机爆发的根本原因是不合理的国际经济和金融体制，需要对其改革。然而，尽管五国中每个国家的经济规模都举足轻重，但任一国家都不具有独自和西方国家进行博弈取胜的实力。通过合作“互相借力”就成了不二选择。第二，金砖五国都倾向于通过共同合作来优化内部经济发展环境，为各自在国际舞台上发挥大国作用奠定经济基础[7]（P187）。这些客观存在的共同利益推动金砖国家之间有必要建立某种形式的制度化合作安排。
另一方面，金砖国家之间的个别利益又决定了目前的制度化合作安排只能是法律化程度较低或不以建立协定性国际组织为目标的合作安排。就建立协定性政府间国际组织而言，往往需要成员国拥有一致的政治目标、强大的动力因素，以及包括历史和文化因素等在内的较高的同质性，而且成员国往往属于同一个地区。而反观金砖五国，除了上述提到的两大共同点之外，同质性却很低；各自在基本国情、历史传统、政治经济制度和文化理念等方面的差异也很大。不仅如此，从经验来看，协定性政府间国际组织的形成往往需要成员国对朋友和敌人有着大致相近的认知，以及成员国之间存在着良好的双边关系。而这一点在五国间关系中并不完全具备。至为明显的是，中国虽然与巴西和俄罗斯的战略关系发展很快，但与印度的关系由于两国边界问题总是不太和谐[7]（P189）。这些利益差异决定了在现阶段金砖国家之间的合作只能选择约束性较弱的合作机制，建立协定性国际组织的经济政治和社会基础尚且不足。也正是因为此，习近平主席在金砖国家领导人第五次会晤时的主旨讲话中明确提出，金砖国家要“加快各领域务实合作，夯实合作的经济社会基础，展现金砖国家内谋发展、外促合作的积极形象”.
总之，金砖国家间目前所建立的合作机制是在充分考量现阶段各自的具体国情和利益追求的基础上选择的一种合作形式，试图将金砖国家集团发展为协定性政府间国际组织是不顾现实的好高骛远式的空想。在未来相当长一段时间内，必须立足于论坛性组织这一定位来理解金砖国家集团，探讨在这一国家间多边合作新形式下的法律问题。
三、作为国家间论坛性组织的金砖国家集团
作为国家间多边合作的一种新的制度化形式，论坛性组织是指由若干国家发起成立并作为主要参与者，通过定期论坛或者会议等形式谋求国家间的共同利益的一类制度化程度较低的国家间多边合作形态。具体而言，论坛性组织一般具备如下三项特征：首先，论坛性组织一般不具有或者在产生的初期不具有常设的机构，仅仅通过国家间定期会议的形式来对共同关心的问题进行讨论，进而采取共同的政策或立场。定期召开的会议或论坛是论坛型组织发挥影响、实现国家间合作的载体。其次，论坛性组织是由国家发起成立并参与的，国家是论坛的主要参与者，而论坛旨在实现的目标也是促进国家之间的合作，解决共同关心的问题。最后，一般而言，论坛性组织并不是直接建立在国家间协定的基础上，其成立与运作的法律依据、成员的权利和义务并不像协定性政府间组织那样在创始条约中予以规定，其法律地位是不太明晰的[2]（P49-50）。金砖国家集团目前已发展出来的组织模式使得它在各方面均已符合上述三项特征，具有了论坛性组织的属性。
金砖国家集团脱胎于金砖国家之间的部长级，特别是外长级会议。较为重要的有2002年中国、印度与俄罗斯建立的旨在增进三国政治互信、扩大交流合作的三国外长会晤机制。2008年5月，巴西、俄罗斯、印度和中国四国外长首次以“金砖四国”的名义在俄罗斯举行外长会议，决定在国际舞台上进行全面合作。此外，2008年11月，“金砖四国”在巴西圣保罗举行财政部长会议，呼吁改革国际金融体系，使之能够正确反映世界经济的新变化。通过这些密集召开的部长级会议，金砖国家集团首先形成了一个稳定的涵盖多方面多领域的部长级会议系统。
在多次部长级会议的基础上，2009年6月，金砖四国领导人在俄罗斯举行首次会晤，会后发表《“金砖四国”领导人俄罗斯叶卡捷琳堡会晤联合声明》。这次会议开启了金砖国家集团首脑峰会机制的建构过程。在此之后，2010年4月、2011年4月、2012年3月和2013年3月分别举行了金砖国家集团第二、三、四、五次领导人会议，完成了金砖国家第一轮领导人会晤。不仅如此，第五次领导人会晤后发表的《德班宣言》还明确了第二轮领导人会晤的承办顺序原则上为巴西、俄罗斯、印度、中国和南非。根据这样的顺序，第六、七、第八次领导人会议分别于2014年7月、2015年7月、2016年10月举办，显然，首脑峰会机制已形成了一套明文化的定期机制。
在部长级会议系统和首脑峰会之外，金砖国家集团还存在着智库协商体系。例如，2012年8月27日，在印度新德里召开的金砖国家农产品和粮食安全专家会议，就金砖国家间在农业领域的合作达成了广泛共识。2012年9月26-27日，在重庆举行了金砖国家智库论坛，在为期两天的会议中，来自金砖国家的四十多位专家就国际金融危机背景下金砖国家发展模式的调整、创建金砖国家开发银行可行性、进一步推动金砖国家之间的经贸合作等议题进行了讨论，达成了广泛共识。
首脑峰会、部长级会议系统和智库协商体系共同组成了金砖国家集团的基本组织模式。这一以首脑峰会为核心的多层组织模式的稳定大大加深了金砖国家集团的制度化程度。尽管目前金砖国家集团不存在一个常设的机构，而且在可见的将来也没有提出这样的发展目标，但它目前所特有的三重会议系统可以在一定程度上弥补这一缺陷。首先，首脑峰会的召开规范而稳定。目前已举行了七次领导人会晤，基本上每年一次，在会后都会发表一个共同宣言。其次，尽管金砖国家集团没有一个常设机构来连接前后会议，但是一年之中不定期召开的外交、财政、央行行长、国家安全事务高级代表、卫生部长乃至税务局长等各部门的部长级会议与首脑峰会紧密衔接，组成了一个内容丰富、体系严密的网状结构。在这种情况下，一个常设机构所应发挥的作用已然达到。再次，金砖国家集团不是一个孤立封闭的集团，它一直致力于同集团外的国家和国际组织建立合作关系。第六次领导人会晤后发表的共同宣言明确指出，金砖国家集团对与其他国家，尤其是新兴市场与发展中国家以及全球与区域性国家组织持续深化合作持开放态度，愿同各国政府与人民进一步发展团结合作关系。最后，金砖国家集团已经形成了协商一致的决策原则。这一原则在接纳南非加入金砖国家集团的过程中体现得最为充分。金砖国家集团最初为中国、俄罗斯、印度和巴西四国。2010年11月，南非正式申请加入“金砖四国”;次月，中国作为金砖国家合作机制轮值主席国，与俄罗斯、印度、巴西一致商定，吸收南非作为正式成员国加入金砖国家合作机制，“金砖四国”变成“金砖五国”,并更名为金砖国家（BRICS）。
四、结语
以首脑峰会为核心和基础，连同部长级会议及智库协商制度，金砖国家集团已具有了稳定、持续、高效的合作机制，已能为金砖国家间的多边合作提供充分的制度保障，这一制度化安排在实际运作中的有效性不亚于任何协定性政府间国际组织。因此，我们应该从这一集团的合作功能出发，将其纳入国际法学，特别是国际组织法学的视野进行研究，探讨它作为一个典型的论坛性组织的法律性问题，以促进金砖五国的深入合作，同时丰富国际法学的研究内容。
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