摘要：宋代是古代中国时政舆论发展的高峰时期， 政府针对时政评论建立起了一套非常严密的管理机制：统一的时政新闻发布机制、法规管理机制、监察机制。统一的时政新闻发布机制是由都进奏院统一发行邸报、进奏院月报， 以及其他不定期新闻出版物的方式实现的。舆论法规管理是通过制定法典和临时出台敕、御笔、指挥等规章来完成。监察机制包括以御史台、谏院和皇城司为代表公察、私察两套机制。宋代的时政舆论管理是约束规范和主动利用并行的， 较之前代有相当大的进步。但当时的舆论管理也存在舆论监督滞后、利用虚假舆论打击政敌等负面效应， 其根本原因在于舆论本质与皇权专制特点两者间的格格不入。
关键词：宋代； 时政； 舆论； 管理；
宋代是古代中国时政舆论发展的高峰时期。宋初承周祚， 就标榜“乘时抚运， 既协于讴谣”[1]1.日后， 政府在日常运作过程中每有施为， 往往声称是“舆情难夺”或“舆情固请”的结果， 若事后有所不妥， 必谓“舆论未厌”“公论未平”, 反之， 咸曰“舆情交慰”“协于舆情”.仿佛时政一切运作全凭舆论。天水一朝着名的舆论事件颇多， 代表性的则有濮议之争、乌台诗案、元佑党人碑事件、太学生请愿运动等等， 不一而足， 甚至给后世留下宋人“好议论”的印象[2]1228.但是， 两宋又是一个特别强调中央集权的时代， 行政、财政、司法、军事等权力都集中于中央、操纵于皇帝。从属于信息权的时政评论权， 政府当然不能任其自然流布， 而是建立起了一套非常严密的管理机制。由于南宋政权处于风雨飘摇或被动防守状态的时间比较多， 因此本文将考察的重点放在北宋， 更有利于展现常态之中政府是如何管理时政舆论的。
一、时政新闻发布机制
新闻对舆论的产生和发展至为重要， 新闻事件能够为后者设置必要的议程， 新闻人物的言论有时能够直接引领人们观点， 起到意见领袖的作用。因此， 通过操控新闻传播来实现对舆论的引导是历代政府的一种经常性做法。
宋代最主要的官方时政发布渠道是进奏院。早在唐代安史之乱期间， 各地方藩镇在京师 （也可能是行在） 就设立进奏院， 由藩镇长官的亲信出任进奏官， 负责编发进奏院状报等事务。此制度被五代沿袭， 至宋朝建立初期， 仍无大的变化。在致力于统一南北， 使疆域复归汉唐的同时， 为了避免重蹈强藩重镇挑战皇权的覆辙， 赵匡胤兄弟极力削弱地方军、财、法等权力以加强中央集权。将各州、府、军、监于京师设置进奏院的权力一并收回， 成立由中央掌控的都进奏院， 也是这一过程的环节之一。
随着所有权、管理权的转换， 宋代朝廷可以通过控制进奏院中各种信息媒介传播的内容、时机、方式等， 实现舆论引导。
邸报是宋代进奏院发行的官报， 其主要内容是时政方面的新闻。邸报的前身就是唐代的进奏院状报， 然而二者发行的目的却有着本质的区别。唐五代及宋初的进奏官皆是地方官派遣， 所以他们在状报内容采编上完全从地方官的利益和兴趣出发， 有时甚至罔顾中央禁令， 承载机密情报。都进奏院发行邸报则完全站在朝廷立场上， 是通过传递“迁授、降黜， 示赏功、罚罪”等方面的信息， 以期“勉励天下之为吏者”[3]6510.这种表达方式的变换， 就是希望制造一种舆论环境， 使得官吏们清楚朝廷想让他们成为什么样的管理者。
邸报刊登的不只是人事新闻， 还有皇帝的起居、诏命， 皇室成员的生死， 战事的胜负等， 从这个意义上讲， 邸报类似近现代的综合性报刊。因此， 统治者施加在邸报新闻传播上的舆论期许， 绝不仅仅是“勉励天下之为吏者”, 还应包括官员们对政策的认同、帝王正面形象的确立等。可是， 许多重大新闻事件中不免包含着对皇帝或宰执的主观愿望构成冲击或破坏的信息。因此， 早在宋真宗咸平二年 （999年） , 朝廷就为邸报确立了定本制度， 就是邸报在成稿之前， 必须把草样递交给枢密院、中书门下等上级部门， 经过有关官员审阅， 确定一个可以刊发的稿件样本之后， 进奏官们才可以编发1.
如前所述， 邸报的新闻信息是多样性的。多样性当然能够满足中央政府打造多重舆论环境的需要， 可是同一信息反复传播或同类信息集中传播才可以提升宣传效果， 故而多样性又不可避免地导致舆论引导功能的分散。宋代的统治者也意识到了这一问题。因此， 除了邸报之外， 不同时期还有专刊性的新闻出版物。
熙宁年间， 王安石大刀阔斧的改革不仅遭致保守势力的反对， 就连原本支持对政策进行“微调”的士大夫也不能忍受， 他们聚集在一起， 形成声势浩大的反对派。此种局面不仅使官僚集团分裂， 也造成了许多原本心向革新或没有既定政治主张的官员对变法产生怀疑， 采取骑墙观望的态度， 进而影响了改革的推进。宋神宗与王安石对此采取两个手段化解危机：运用人事任免权、奖惩权， 对积极推行新法的官员升迁赏赐， 反之就贬黜申斥， 以造成官场实际的震荡；创办一份月刊， 专门登载人事任免和奖惩新闻， 以形成一种利于变法的舆论导向[4].在创办进奏院月报的诏书中， 有“应朝廷擢用才能、赏功罚罪， 事可惩劝者， 中书、枢密院各专令检正、检详官一员月以事状送进奏院， 便下诸路”[5]5539之语， 可兹证明。
新闻媒体在舆论引导方面， 最大的优势是及时性。邸报、月报已经是那个时代传播信息最为快捷的媒体， 但是受固定的发行周期所限， 在时效性上依然具有很大的局限性。
崇宁元年 （1102年） , 宋徽宗启用蔡京为相， 打出继承熙宁新法的旗号， 开始了新一轮的改革。此间， 新党发起了宋代历史中第三次大规模兴学运动。兴学运动不仅改革了宋代的教育制度， 还改变了官员选拔制度， 就是以“三舍法”取代科举取士。所谓“三舍法”是将官学的学生按成绩分为三个等次， 择其最优者不经科举直接释褐。崇宁二年 （1103年） 二月二十九日， 徽宗下诏， 命令有关部门， “每遇有制书手诏告词， 并同赏功罚罪事迹， 录付进奏院印本， 送太学并诸州军， 揭示诸生”[3]2191.此处的进奏院印本 （以下姑且称之为官学特刊） 与月报发行的初衷类似， 也是希望借助人事新闻来宣传朝廷改革的路线、决心、成绩， 并为读者群体指明努力的方向， 进而在各级官学中打造对变法利好的舆论环境。但是， 由创办官学特刊的诏书可知， 它是一份不定期的、新闻事实发生后立即出版发行的人事特刊。其时效性非邸报和月报可比。
大多数官员的升迁降黜对于一个政权来说是常态事件， 而突发事件正相反， 事件发生前缺乏预兆， 事件发生后又缺乏可直接借鉴的处理经验， 如果应对不当， 极易引发人们的对抗情绪。每当此时， 便格外考验政府的舆论引导能力。
崇宁元年， 蔡京与宝文阁待制邹浩关系不谐， 便指使党徒伪造当年邹浩劾奏元符皇后刘氏的奏疏， 其中竟有刘后在后宫杀害卓氏而夺其子等事。宋徽宗览后震怒， 立即贬邹浩为衡州别驾， 并特意下一道诏书， 针对伪疏中不实成分一一予以驳斥， 还命令进奏院将诏书连同“邹浩原奏札子”及“元符皇后诉章”一并“遍牒施行”以“宣示中外”[5]12252.元符皇后刘氏本就在先朝有恃宠而骄的不良名声， 关于夺人子的谣言早已有之。邹浩被贬势必引起谣言再度沉渣泛起 （徽宗被蔡京玩于掌股而不自知， 势必作如是猜想） , 这不仅有损于元符皇后本人的形象， 就连整个皇室都颜面无存。而皇室及其成员的形象是专制王朝中最重要的政治议题之一。因此， 徽宗降此不时诏敕的初衷是为了使臣民更详细地了解整个事件的来龙去脉， 以化解危机， 引导舆论重回“正轨”.
整个事件新闻发布过程， 颇合后世的危机传播3T原则：Tell You Own Tale （以皇帝为主提供信息） ;Tell It Fast （借助当时信息发布最高效的进奏院， 以不时诏敕的形式发出） ;Tell It All （介绍整个事件的整个过程） .
二、法规管理机制
宋代统治阶级对法律在国家政权建设中的地位极为重视。最高统治者相信：“王者禁人为非， 莫先于法令。”[1]739大臣也强调：“法制立， 然后万事有经。”[5]3455正因为如此， 朝廷创设多套法律体系， 民事、刑事、军事、行政等方面无所不包， 甚至给世人造成一种“内外上下， 一事之小， 一罪之微， 皆先有法以待之”的印象[6].下面以《宋刑统》为例， 梳理其中与舆论管理问题相关的规定。
漏泄大事。“诸漏泄大事应密者绞， 大事谓潜谋讨袭及收捕谋反之类。非大事应密者徒一年半。漏泄于蕃国使臣加一等。仍以初传者为首， 传至者为从。即转传大事者杖八十， 非大事勿论”[7]154.谣言强度公式中指出， 事件或人物等对相关人员的重要性与谣言的传播广度成正比例关系[8]17.舆论也是如此， 越是重大的时事越具有成为舆论焦点的潜质。该法条的制定， 除了出于国家安全方面的考虑之外， 就是为了避免引起舆论的震荡。
造祆书袄言。“诸造祆书及袄言者绞 （造， 谓自造休咎及鬼神之言， 妄说吉凶， 涉于不顺者） , 传用以惑众者亦如之 （传， 谓传言；用， 谓用书） .其不满众者流三千里， 言理无害者杖一百。即私有祆书， 虽不行用， 徒二年， 言理无害者， 杖六十”.假借鬼神仙佛之言、天地变异等来附会现实政治， 为自己的行为寻求合法性， 以捕获民意、凝聚舆论是古代农民起义经常采用的方式。两宋时期， 反抗事件也往往效法古人， 如方腊起义“自言得天符牒”, 钟相举事挟“左道”以惑众。
指斥乘舆。“诸指斥乘舆， 情理切害者斩 （言议政事乖失， 而涉乘舆者， 上请） , 非切害者徒二年， 对�I制使而无人臣之礼者绞”.指斥乘舆指用言语攻击皇帝。“指斥乘舆”属“大不恭”, 与谋反、谋叛等合称十恶， 属于重罪。皇帝是国家政权的实际控制者， 用语言攻击皇帝的品行、政策等， 就相当于议论时政， 如不加制止， 引起社会的共鸣， 会演变为反对皇帝的舆论。
长吏立碑。亲民官政绩如何， 可以通过百姓的口碑中反映出来。但是， 一些本没有什么特殊政绩的官员甚至是贪腐之辈， 竟然伪造民意舆论， 希冀升迁。因此， 对于内外百司长官毫无政绩， 而假称辄立碑者， “长吏立碑”条规定， 对其处以“徒一年”, 假如“遣人妄称己善， 申请于上者”, 则“杖一百”[7]289, 166, 173.
进入法典的法条是抽象化、一般化的约束性规定， 现实的政治生活则是具体而多样化的， 并非与法条是一一对应关系。因此， 很多时政舆论或与之相关的问题发生后， 都需要敕、御笔、指挥等临时出台规章进行解决。
作为邸报新闻材料， 与朝廷赏功罚过等活动相关的公文， 并不总是体现皇帝或执政者的宣传意图。比如， 官员每逢除改--即使是贬官降阶--总要上一份谢表， 向皇帝表示感恩。此类谢表通常要登载在邸报上[9]855.有些大臣却利用进呈谢表之机， 为自己辩白。例如， 熙宁三年 （1070年） , 范镇因屡次反对变法， 被强制致仕。范镇所上谢表中竟然有“愿陛下集群议为耳目， 以除壅蔽之奸， 任老成为腹心， 以养和平之福”之语[10]10789.若令邸报随便承发此类谢表， 就势必使变法派的“一风同俗”的构想难于实现。因此， 神宗特别降诏， “诸臣僚不得因上表称谢， 妄有诬毁及文饰己过， 委御史台纠奏”[3]1962.
从北宋开始， 出现了一种以刊载时政新闻为主的民间小报。由于其内容超出官报范围并且为朝廷严格保密， 又时有未经证实的官场流言， 故从舆论一律的角度分析， 小报势必为朝廷所不喜。因此， 政府从发现小报这种事物开始， 就不断颁布禁令加以遏阻。例如， 天圣九年 （1031年） 闰十月十五日， 仁宗下诏， 针对进奏官编辑报状之外， “别录单状”的现象， “听人告捉， 勘罪决停”.大观四年 （1110年） 十月六日， 为禁止有人“妄作朝报”, 徽宗下诏， 命“开封府检举， 严切差人缉捉”.
之所以有人甘冒缧绁之险而经营小报， 一个重要的原因就是金钱回报丰厚。可是， 有一些小报的采编发行者却不是看中经济利益， 而是注重政治利益。
北宋时期， 围绕着个人仕途、国家安全、政策走向等问题， 朝臣乃至整个官僚集团产生分歧、对立， 甚至暗结朋党， 一派掌权便疯狂地压制另一派。熙宁二年 （1069年） 年初， 王安石开始正式推行变法。此举激起了不少大臣的抵触情绪， 他们纷纷上书表示反对。但因为神宗一直坚定地支持改革， 他们在无计可施的情况下， “肆毁时政， 摇动众情， 传惑天下， 至有矫撰敕文， 印卖都市”.矫撰敕文、印卖都市的幕后主使者， 当然不是为了赚取钱财， 而是卷入政治斗争之中， 希望通过制造政治谣言来使舆论转到于己有利的一面。
作品要贴近现实、关注时事是中国自古以来就有的文学观念之一。从先秦散文到六朝乐府， 自唐诗宋词至明清小说， 无不体现这一特点。无论是文人士大夫还是黔首戍卒都经常把创作或传播反映现实需求的文学作品当作参与政治生活， 鼓动舆论的常用手段。此种现象在宋代也不例外， 它引起统治者的重视并对个别文学作品实施特殊措施。例如， 皇佑四年 （1052年） , 京师有人作无名诗， “玩侮大臣， 毁訾朝士”, 仁宗命令开封府严格捕察， 并对告发者有“优与恩赏”.
时政与新闻有着天然的联系， 但是重大政事由于具有极强的时间延续性， 在发展的过程中经常处于平缓的状态， 缺乏一种剧烈的变动性。因此， 当这类重大事件中的某些信息被带到当下以后， 仍然具有引爆舆论的可能性。北宋自从真宗以后， 军事、财政等问题愈发严重， 士大夫群体围绕着要不要改革、怎样改革产生巨大分歧， 支持改革的臣僚集结为新党、反对变法者聚拢为旧党， 两党交替上台， 彼此倾轧。元佑时期， 司马光、苏轼等旧党人员重新掌权， 驱逐新党。徽宗时期， 新党掌权， 元佑时期的旧党骨干或死或贬， 但是他们的作品依然在传播。其作品中既含有大量攻击新法或新党成员的词句， 又包括从理论上否定改革的文章。在当时， 这些作品依然具有破坏舆论一律的效力。因此， 徽宗下诏：“今后举人传习元佑学术以违制论， 印造及出卖者与同罪， 着为令。见印卖文集， 在京令开封府， 四川路、福建路令诸州军毁板。”2
三、舆论监察机制
从三代的遒人徇路以求歌谣之言， 秦置御史大夫位列三公， 到明清科道分合。监察系统一直是中国古代权力结构中重要的子系统之一， 为历朝历代的统治者所重视。但无论时代如何变迁， 采集官场与民间舆论都是最常规的监察手段。
宋代是古代监察制度发展的成熟阶段， 中央有御史台、谏院， 诸路有监司， 各州有通判厅。既往朝代， 御史台掌纠弹百官之职， 谏院领讽谏君主之责， 二者各司其职；宋时， 御史台获言事权， 谏院得弹劾权， 台谏合流。御史台和谏院各自实现权力拓展的同时， 最高统治者有意抬高监察权以牵制相权， 国是探讨环节指定台谏官参加， 政策执行中也允许台谏官监督， 以至于给士大夫以“谏官虽卑”, 却“与宰相等”[11]973-974的印象。当然， 在国家机器日常运行的过程中， 很多情况下台谏也确实发挥了监察纠偏的作用。“宋之立国， 元气在台谏”[10]11936, 虽语带夸张， 却也有可取之处。按照宋人的设想， 运作状态理想的台谏是公论输入机关， “因公议之所是而后与之， 因公议之所非而后击之”.例如， 哲宗元佑三年 （1088年） , 右正言刘安世臣反对朝廷除授胡宗愈为尚书右丞， 就是“考之舆论”皆对胡宗愈持负面评价， 既然胡氏“不协公议”, 那就必须将其罢免[5]10012, 10014.因此， 欲研究宋代监察系统管理舆论的方式， 核心和重点是台谏。
台谏的信息输入渠道主要有出巡采访、风闻言事、公文关报、取索公事、台参辞谢等[12]49.其中公文关报、取索公事、台参辞谢等接触人群范围有限且没有接触舆论的机会。有机会接触舆论的方式还是出巡采访和风闻言事。出巡采访采集舆情的例子很多， 如端拱年间， 左正言谢泌“使岭南采访”[10]10093.大中祥符元年 （1008年） , 真宗下诏任命以御史中丞王嗣宗为考制度使， 右正言周起摄中丞， 为考制度副使， 随驾东封， 所经过各州县， “采访民间不便事”, “孝子顺孙义夫节妇为乡里所称者， 并条析以闻”[5]1568.但是出巡采访是有周期限制的， 而风闻采访则随时都可以进行。
风闻并非台谏官派人搜集官场公议， 或亲自深入民间， 采集舆情， 而是接受官员或百姓诉状， 略去他们姓名， 在上报时“托以风闻”.风闻信息中有一类事实型信息。事实型信息中不乏容易引起人们关注、稍加时日就会成为舆论聚焦的事件。例如， 元佑初， 倡导变法的新党人物相继被掌握实权的反对革新的高太后贬斥离朝， 一股不安的情绪迅速笼罩朝野， 为避免新旧两党矛盾激化， 吕大防等人劝说高太后下诏慰问被贬诸臣。未及实行， 右正言王觌上书声称：“臣风闻外议， 谓朝廷以近者放黜一二大奸、十数巨�C， 恐人情之不安， 将降诏书以安之。”[13]台谏官搜集这类信息的实用价值在于洞察先机， 在负面舆论未形成之前， 促使朝廷终止措施或提前作出政策调整， 以求避免、减轻舆论方面的压力。
风闻信息中的另一类是观点型信息 （观点事实混合型信息归入后者） .此类型信息中包含两个子类别， 其一是评论主体尚未形成一致的意见， 观点或舆论处于争论状态。例如， 庆历三年 （1043年） , 元昊派遣使者赴汴梁讨论两国和战问题。右正言欧阳修上书表明他对解决这个问题的看法时声明， 自己身为“耳目之官”, 职责所系， “见国有大事”就要“旁采外论”.他将外界盛传的四类主流观点一一转述， 最后用自己的思路加以精简， 概括为：“和则难， 不和则易， 不和则害少， 和则害多。”[11]1528, 1529其二是事实上已经形成了主流舆论， 舆论主体给予客体相对一致的定性评价。如庆历四年 （1044年） , 张子�]升迁太频， 谏官认为“朝廷之意虽曰赏劳”, 而风闻“天下物议皆云侥幸”[11]1582.
宋代的皇城司 （初名武德司， 太平兴国六年更名为皇城司） 是守卫皇城的禁军官司。除掌管宫门锁钥、护佑帝室之外， 皇城司还有侦察军卒动向、官吏违法、舆情民意等探事职能， 具体办事人员为亲事官 （亦称期门卒、皇城卒、逻者、逻卒、觇者、探视卒、亲事卒、察子等） .台谏与皇城司都是皇帝的耳目之司， 不同之处在于前者属于政府系统公开的监察机构， 而后者是皇帝的私察力量[14].
皇城司管理舆情的种类有四种。第一种是侦伺于执政者或朝廷不利的、有可能成为潜在舆论的流言或观点的信源， 呈交给皇帝或有关部门处理。例如， 景佑三年 （1036年） , 权知开封府范仲淹因得罪吕夷简而贬知饶州。同僚王质为之送别， “抵掌极论天下利病”.过后， 有人以党锢之祸相警。王质回答：“果得觇者录某与范公数夕邮亭之论， 条进于上， 未必不为苍生之福， 岂独质之幸哉？”[15]72真宗、仁宗统治时期， 太祖、太宗两代帝王创制的祖宗之法已经显示出弊端， 但是得不到及时改进， 长期积累起来， 造成军弱民贫， 富有改革精神的士大夫和泥古守旧的士大夫之间的矛盾早已暗流涌动。此次范仲淹贬官距离庆历新政仅七年， 因此王、范交谈虽属私事， 可是所谈论的都是有关国是民生的问题， 在当时想必是热点话题， 倘若泄露出去， 则有搅动舆论之可能。文中王质所言虽属设想， 但“觇者”监视士大夫们私语必是十分现实的。第二种是与皇帝或执政者的政治路线相悖的议论。熙丰变法期间， 朝野中出现一股强大的反变法舆论。熙宁五年 （1072年） 正月， 神宗命“皇城司卒七千余人巡察京城， 谤议时政者收罪之”[5]5583.崇宁元年 （1102年） , 朝廷开始推行“三舍法”, 试图逐步取代科举取士制度， 引起朝野震荡， “招致人言”.因此， 中央政府“以皇城司亲从官察视其事”.第三是皇城司沿着舆论为线索， 调查引发舆论的问题， 协助主管部门做好处理工作， 以便最终消除负面舆论。政和七年 （1117年） 二月一日， 徽宗罢科举， 改以学校向朝廷推举学生， 经过有司测试通过后直接步入仕途， 但是“间者辄敢怀挟， 招致人言”, “朝廷始以皇城司亲从官察视其事”[3]4295.
结语
北宋政府对时政舆论的管理较之前代有相当大的进步。宋朝初期， 面对地方各级官员已经习惯于通过状报获取政治信息的局面， 最高统治者并没有将状报强势废除， 而是因势利导， 把它改造成隶属中央的官报。邸报不仅继续发展了状报原有的通情功能， 还兼具舆论引导的功能。此举在中国舆论史上是一大创举， 而且影响深远， 为以后的明清两代所继承借鉴。舆论管理法律条文和临时诏敕规定详明， 虽然有罗网细密之嫌， 但总比宽紧失度、杀伐由己要进步得多。另外， 宋代舆论管理法规虽然细密但不等于惩处严酷。乌台诗案的主犯苏轼、车盖亭诗案的主犯蔡确， 虽然几度频于死地， 但最终都得以脱生， 这在明清两朝是不可想象的 （法制的宽松还是严酷， 都具有时代性， 本文所比较的对象都是中国专制王朝） .宋朝从中央到地方的官方监察系统十分完备， 它们都肩负着舆论管理的责任。为了更高效地获取物议民情， 宋朝继承前代给予台谏风闻言事的特权、树立不诛言官的祖宗家法[16].为了弥补官方监察的不足， 皇城司还建立了逻卒探事制度。与台谏官不同， 逻卒们可以隐藏身份， 深入街头巷尾来获取关于舆情的一手资料。总之， 宋代的时政舆论管理是约束规范和主动利用并行， 在方式方法上， 采取公开舆情收集与秘密物议探查相结合， 时间节点上， 既有政策规划实施前有计划的舆情侦察， 又有方案推行中的舆论引导， 还有危机事件突发以后的事后宣传慰抚。
然而， 宋代的时政舆论管理机制也存在不少弊端， 带来不容忽视的负面效应。
官报定本制度的实行， 使得内容审查者常常无视新闻价值， 而是屈服于当权者的压力对新闻稿件任意取舍。新闻流通不畅， 引起的直接负面效应就是舆论监督滞后。官报无新闻， 对朝政热心的人只好追逐小报。而小报中的消息， 真假掺半， 极大降低了舆论的质量和利用价值。监察机制采集舆论本是为防范权力腐败、政策失当等， 但是在党争气氛浓厚的时代， 以台谏官为首的监察官如果与宰执不属一党， 常常无视事情本身的是非曲直， 以风闻为保护伞， 借虚假舆论打击执政者， 屡屡上演“执政以为是， 台谏必言非”的政治戏码， 导致不能集中力量推行重大举措， 政府工作效率下降。反之， 就会沆瀣一气， 以所谓的舆情欢洽来为执政者的政治言行作合理化的注释， 甚至导致国运已临深渊， 尚不自知。皇城司的监察舆论， 因为往往探事流于琐屑， 甚至有亲事官暗中以谤讥罪名敲诈民众， 造成人人自危的恐怖气氛， 成为明朝东厂特务统治的先声。
应该说， 宋代时政舆论管理机制是借鉴前代经验教训并结合当时现实状况竭尽创造所取得的成果， 思虑不可谓不周。之所以会产生如此多的负面效应， 根本原因还在于舆论的本质和皇权专制的特点， 两者之间格格不入。
众所周知， 舆论就是众人对同一问题的比较一致的观点。故而， 无论是主流舆论还是非主流舆论， 对舆论主体都有一个量的要求。一个政权真正尊重舆论， 需满足两个基本条件：承认众人之智、认可众人之权。而在皇权专制社会中， 政治文化服务于打造皇帝个人超常的智慧形象和维护皇帝个人权力的至高无上， 承认众人之智、认可众人之权这两者也就都无从谈起了。天水一朝自祖宗开基以来， 一再导演诸如日上复有一日的谶语、黑杀将军临凡、天书飘落、天真示现等具有神秘主义色彩的政治戏剧， 服务直接的目的当然林林总总， 但是强调“天命所归、君权神授”这一点却始终不变。既然宋代皇帝们是上天亲自选出来， 那么他们的所思所虑自然不容置疑。既然皇帝所倡导的政治文化如此， 那么天子所参与的政治实践也不可能遵兼听则明的圭臬。北宋定鼎之初为防止赵氏子孙独断专行制定了众多的祖宗家法， 其中皇帝指令非经二府则不得实行是最典型的代表， 但是皇帝一人降下， 不经任何机构审议、讨论的“中批”“内降”“御笔手诏”等却屡禁不止、通行无阻。
皇帝行之于上， 士大夫效之于下。他们往往也认同人的认知能力有重大差别， 并由此生出蔑视舆论、压制异见的做法。例如， 北宋着名改革家王安石就主张人的才品本身就有“上智”“下愚”之分。智愚的区分， 造成人们认识世界能力上的差距[17]149.司马光在熙丰变法运动中， 由于自己政治主张得不到神宗的认同， 就反复劝说皇帝勿一味追求独断的快意， 要注意培养兼听的习惯。但到了元佑更化时期， 已经大权在握的司马光， 就不顾一切地尽废新法， 连反变法阵营的异见也听不得。之所以如此， 就在于司马光内心深处是深深地认可“智愚”之别的， 并且有“天使汝愚昧， 而汝强智之。如是者必得天刑”[18]448的偏见。
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