随着国家脱贫攻坚战略的实施，政府对农民的补贴项目、资金越来越多。央行二代支付系统上线，其技术功能更先进、完善，如何发挥好央行支付系统功能，通过央行支付实现政府补贴资金直补，更好服务于金融扶贫，值得大胆实践和思考。
一、试点情况及可行性分析
（一）试点情况
政府补贴资金直补的核心就是实现政府补贴资金从各级国库直接拨付到受补对象账户的“一对多”直补，而不经过其他部门和机构在金融机构开设的账户，达到减少中间环节、提高到账速度、保障补贴资金安全和完整的目的。2009年人行昭通中支在省内率先利用小额支付系统为巧家县办理“家电下乡”、“汽车、摩托车下乡”补贴资金直补业务。2010年5月又在省内首家办理“农村五保户”、“老乡干部”、“六十年代精减退职人员补助”等政府补贴资金直接拨付工作，累计共办理补贴款78批（次），涉及补贴资金1041万元，受补群众2. 34万人（户），受到了当地政府和老百姓的一致好评。主要做法流程如图1所示：
（二）可行性分析
1.制度可行。根据新《预算法》、《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律法规，人民银行经理国库并负责办理国家预算资金的收入和支出。人民银行作为支付体系的组织者、管理者、监督者，促进央行支付系统在服务社会经济、服务民生方面发挥作用是本职。政府补助资金的拨付支出是带有公共服务的政府行为，完全符合现有法律法规规定和人民银行提供金融服务的职能定位。
2.技术可行。人民银行具备实施政府补贴资金直补所需的高效、安全、便捷的技术资源优势和汇划手段。一是央行支付系统，特别是小额支付系统，具备低成本、大业务量的优势，批量组包发送支付指令，清算直达补贴对象账户，符合政府补贴资金量大面广的特点。二是国库系统，尤其是国库会计数据集中系统（TCBS）的推广上线，各级国库实现了一点式与支付系统连接，相比当初试点，取消了县级支库与管辖中心支库间的内部往来资金划拨，进一步减少了财政资金支付环节，真正实现了财政资金拨付“零在途”.三是国库信息处理系统（TIPS），实现了财、税、库、银横向联网，实现了信息共享和快速传递。
3.农村支付环境可行。近几年，昭通中支积极引导金融机构以发展惠农支付业务为着力点持续改善农村支付服务环境，截止2016年8月末，全市农村地区已累计发放银行卡652. 1万张，人均持卡1. 3张，农村社保卡已发和在发约280万张，已建成1,852个惠农支付服务点，实现了惠农支付服务点行政村基本全覆盖的目标，农村群众足不出村就可享受余额查询、小额取款、转账、消费、缴费、现金汇款等基本金融服务，为政府补贴资金直补创造了良好的外部环境。
二、现状及存在问题
（一）政府补贴资金现状
据不完全统计，2014年、2015年昭通市累计发放政府补贴资金分别为13. 61亿元、20. 31亿元，补贴涵盖农作物良种补贴、粮食直补、农资综合补贴、农机购置补贴、退耕还林、退耕还草、养老补助等10多个项目，涉及补贴对象400多万户次，其中，通过“一折通”发放的补贴资金分别为6. 09亿元、5. 88亿元。
总体来看，昭通市各级政府补贴资金存在以下特点：一是政府补贴项目多；二是补贴项目主管部门多。如综合直补、良种补贴归口由农业部门主管，草原生态补贴归口由畜牧部门主管，退耕还林补贴归口由林业部门主管，养老补助由人社部门主管等；三是财政内部管理部门多。如综合直补、良种补贴、草原生态补贴、退耕还林补贴资金由农业科负责核拨，中职学生国家助学金补贴由教科文科负责，高校毕业生求职补贴由社保科负责等；四是发放方式除试点期间的试点项目外，其他项目均是通过涉农金融机构开设专户进行发放；五是各项补贴发放时间不定，导致次数多，如农机购置补贴、部份住房货币化补贴按一次性发放，综合直补、良种补贴按年发放，基础养老金、养老补助按月发放等；六是补贴资金总量大、受益面宽。
从补贴资金来源来看，主要有两种方式，一是各级财政逐级下拨由当地财政部门管理的补贴资金；二是由国务院各补贴项目归口主管部门直接下拨到地方项目主管部门的补贴资金。
（二）存在问题
1.多头管理，效率低。由于政府补贴政策主管部门较多，各项补贴发放的依据、标准、时间及对资金的管理方式、发放方式等要求各不相同，金融机构为之开立的专户也较多，这种分散的资金管理和支付方式，形成了资金分散发放，影响资金使用效益。
2.环节多，到账慢。政府补贴资金现行“一折通”发放流程大致如图2所示：
最初惠农资金的管理和发放是由业务主管部门及财政部门根据补贴政策采取存折或现金发放的方式，一户多折比较普遍，同时资金拨付环节多，资金到账慢，在中间环节也较容易发生延压、挪用等风险案件。2007年云南省财政厅印发施行了《云南省财政直接补贴农民资金“一折通”发放管理暂行办法》，主要目的就是加强和规范惠农补贴资金的管理，将部分补贴资金和账户集中整合，统一管理，选择在同一家合作金融机构开设资金专户和补贴对象个人“一折通”账户，发放至补贴对象的存折或卡上，减少资金账户分散管理，提高工作效率。但无论是“一户多折”发放，还是“一折通”发放，其本质流程都是通过银行专户发放（如上图2），发放环节仍然多，资金到账仍然慢，一般要5~7天到账。
3.资金发放、领取成本高。一是对代理金融机构而言，由于政府性补助资金涉及面广、户数众多且部分补贴项目主管部门要求补贴资金“一补一折（卡）”,导致其从开立个人补贴账户、发放补贴资金到农户持存折到银行查询、支取补贴资金等环节需投入大量的人力物力，发放工作量大、成木高：二是对农村补贴对象而高，由于青壮年大部分外出务工，留守的基本上是老年人，文化素质参差不齐，甚至不识字，难以接受银行卡这样的新生事物，他们更多的习惯使用存折。大部分农民手中至少都有2张以上的存折或卡，最多的甚至有近10来个存折。在乡镇农村信用社营业网点，存在这样一种普遍现象：有的老年人每当去柜台支取补贴资金时，因不识字分不清哪本存折对应的是哪项补贴，他们经常把数本存折一起带到柜台，让柜台员工逐本查看，然后再支取金额不多的补贴款，路途远的还不够来回路费；有的老年人为了区分存折对应的补贴，将存折边角用刀切角或用其他方式做上记号以方便识别使用。上述情况大大浪费了农村乡镇紧缺的金融柜台等资源，也增加了农村金融交易成本。
4.“权”“钱”未有效隔离，风险隐患大。现行发放模式由于环节多，监管制度及执行等方面也有不足，存在道德风险隐患。近年来，全国各级纪检监察机关严肃查处并曝光了一批侵害群众利益的不正之风和腐败问题，昭通市2016年通报了多起近年来发生在群众身边的典型违纪案件，涉及金额数百万元，其中多数案件涉及基层村镇干部以权谋私，虚报冒领、套取私分、截留挪用村民补贴资金等问题，社会影响恶劣。
5.基础信息错误导致试点直补工作效率低。在试点过程中发现，每一批直补业务中都存在因少部分补贴对象的账号与身份证号或姓名对应出错导致直补资金汇划不到补贴对象个人账户上，国库部门只有把这些信息退回地方财政，重新报送基础信息。这些错误大大降低了财政补贴资金直补业务的效率。
6.对央行支付系统及直补业务认知度低。在调查中还发现，一些有资金拨付权的政府部门对通过小额支付系统办理直补业务不了解、不掌握，对群众的咨询解释也容易出现解释不到位，甚至片面的情况，易给群众造成补贴资金发放不透明、层层克扣的错觉，这也是制约该业务推广的主要因素之一。
三、措施建议
（一）形成政府主导的联合工作机制
政府补贴资金通过央行支付系统直补业务涉及部门多，加之对直补业务的认知度不够、部门本位主义等因素影响，协调难度大。需要加强地方政府的主导作用，争取各级政府统一出台对实现政府补贴资金直补的指导意见，形成以政府主导，财政及人民银行牵头、政策主管部门、纪委监督部门等共同参与、相互配合、相互监督的机制，确保该项民生举措能够得到实现。
（二）逐步建立统一的集中拨付中心，整合政府补贴资金管理发放模式
由于现行部分补贴项目资金并未纳入到地方财政预算管理，而是由上级主管部门直接下拨至地方业务主管部门专户管理并发放，建议按照整合资金、规范程序、分步实施、集中直补的工作思路，对纳入各级地方财政预算管理的补贴资金，分级设立政府补贴资金集中拨付中心，专门负责审核、汇总辖内各业务主管部门的财政补贴基础数据，审核正确后按照规定的格式加密传送至县级及以上人民银行国库部门及时拨付，拨付流程见下图3.
（三）建立制度、明确责任、规范操作
根据政府补贴资金直补过程中补助对象的确定、补助对象身份信息和账户信息的采集、补助金额的测算、相关基础信息和拨款凭证的传递、资金的最终汇划等流程和关键环节，结合政策主管部门、财政部门、人民银行各自职责职能，建立政府补助资金直补管理办法，明确各部门职责、明确责任、严格分工、规范业务操作、防范风险。
（四）建立补贴对象动态管理基础数据库平台
建立各层面政府补贴资金发放对象基础数据库管理平台，与地方扶贫、民政、农业等部门信息系统进行联网共享，构建中央、省、市、县、乡、村六级互联共管共用的人员基础信息网，减少各自为政、重复统计、变更篡改等问题。同时，政府、财政及惠农政策主管部门要加强对基层乡镇政府、站、所的政策指导，确保人员信息数据的真实、准确、完整，为补贴资金通过央行支付系统直补提供准确的基础数据支撑。
（五）加强宣传培训力度，提高补贴政策及直补业务认知度
一方面要加大对政府各项惠农补贴政策的宣传力度，让广大群众了解各种惠农补贴的种类、范围及补贴标准，真正享受惠农政策；另一方面要加大对利用央行支付系统实施由库到户直补业务的宣传培训，让广大农民群众充分了解央行支付系统功能，提高群众的知晓度、参与度和满意度。
（六）加强农村支付服务环境建设力度，降低农村基本金融服务成本
财政、税务、工商、通讯管理等部门要出台相关减免政策措施，降低在农村设立金融机构物理网点、金融便民服务站的运营成本。加大对惠农支付服务点向农村金融综合服务站的升级改造，进一步拓展现有惠农支付点的金融服务功能和范围，降低广大农村群众查询、支取、消费政府补贴资金成本。
（七）整合补贴资金个人银行账户
协调政府、补贴项目主管部门、财政部门及各银行机构，对发放的各种存折、卡进行整合，实现真正意义上的“一卡通”.充分利用现有的金融社保卡进行补贴资金发放，无金融社保卡的可固定一张金融IC卡发放，并免费开通短信到账提示。
（八）整合补贴项目
从补贴政策层面，研究科学合理的项目设置和资金整合措施，对性质相同、用途相近的补贴项目及资金进行归并整合。可比照2016年财政部、农业部印发的《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》的做法，将种粮农民直接补贴、农作物良种补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，三项合并为一项后，资金一次性发放，降低了政策实施成本，提高工作效率。