摘 要:《监察法》的颁行意味着留置正式取代了原"两规"手段,使我国的反腐败斗争有了明确的法律依靠,有效提高了国家打击腐败问题的法治化水平.但留置措施在当下的实施过程中仍伴随着由于相关法律规定不够完善、法律实施偏离立法目的等原因所造成的一系列适用上的问题.文章从留置措施在不同性质案件中不加区分地适用的问题与之产生的后果入手,分析多方原因,探索实现留置措施类型化改革的必要性和可能性,并从立法上对留置措施的具体适用规则提出相关的类型化修正建议,以循序渐进地推进留置措施的完善与发展.
关键词:监察法; 监察机关; 留置措施; 类型化; 留置期限;
作者简介: 王聪(1996-),男,浙江绍兴人,浙江工商大学法学院2018级硕士研究生,研究方向:诉讼法.;
基金: 国家社会科学基金项目"十八届三中全会以来我国刑事诉讼制度重大改革实施效果的实证研究"(17ZDA127);
Abstract:The promulgation of the Supervision Law means that lien measures have formally replaced the"two regulations" measures, giving China a clear legal basis for the fighting against corruption, and effectively improving the country's fight against corruption under the rule of law. However, there are still a series of applicable problems in the current implementation of lien measures caused by the imperfect relevant laws and regulations and the deviation of law implementation from the purpose of legislation. This paper started with the problem of indiscriminately applying lien measures in different cases of different nature and its consequences. By analyzing its multiple reasons, it explored the necessity and possibility of carrying out the reform of categorization of indwelling measures. In addition,this paper put forward some suggestions on modifying the specific applicable rules of the measures, in order to promote the improvement and development of lien measures step by step.
Keyword:supervision law; supervisory institution; lien measures; categorization; lien period;
值监察体制改革三周年之际,回顾过去三载以来的理论与实践经验,不难发现十八大以来特别是《监察法》正式通过实施后,党和国家开展了强有力的反腐败斗争,取得了令人瞩目的成绩,反腐败斗争呈现压倒性态势.这一系列成果一方面归因于党和国家对职务违法与犯罪零容忍的坚决态度,另一方面也是《监察法》赋予监察委员会调查职权的功劳.监察法中新增的留置措施取代了原"两规"手段,党和国家打击贪污腐败进一步法治化,也为职务违法和职务犯罪的调查工作提供了法律支持,从而大大提高了监察委员会的办案效率.留置措施作为监察机关进行调查的重要手段,虽然在正式推行之前经历了数年的试点,但是其在实践中的操作和运行仍然面临着由于对不同性质案件的不加区分地适用而产生的一系列问题.对于约束人身自由的制度和措施,无论在《宪法》还是《刑事诉讼法》中都有着极为严格的限制规定,作为一项直接限制人身自由的调查措施,同时也是监察机关办理案件的重要手段,留置措施现阶段所面临的一系列问题如果无法得到妥善解决,对其自身的发展以及监察体制的改革进程均会产生无尽的后患.
1 在不同案件中不加区分地适用留置措施产生的问题
"留置"一词在我国法律中并非为《监察法》所专有,《物权法》和《人民警察法》等法律中均存在有关"留置"的规定,但其意义大相径庭.相较于《人民警察法》中将"留置"作为在限定期限内将嫌疑人带至特定场所进行讯问的强制措施,《监察法》中的"留置"指监察机关在调查涉嫌严重职务违法和职务犯罪案件时将被调查人控制在特定场所进行进一步调查的措施.
应当明确的是,监察委员会的留置措施并不是一项强制措施,但是因其具有限制和剥夺被调查人人身自由的特性,故有学者将其定义为具有强制性的国家监察措施.这样的定义值得参考,笔者认为监察留置措施隶属于监察机关调查权,故留置措施应当被定义为国家监察机关具有强制性的调查措施.在我国的刑事诉讼程序中会根据犯罪嫌疑人、被告人罪行的轻重、人身危险性的大小以及保障诉讼活动正常进行的需要分别采取相应的强制措施,留置具有剥夺人身自由的属性,故按照法律体系上的逻辑,对于留置措施的决定、执行和监督应当参照其他限制人身自由措施的标准.然而现实的问题是,对于性质不同的案件,例如涉嫌严重职务违法和职务犯罪的公职人员以及涉嫌行贿和共同职务犯罪的其他人员,适用留置措施是同一的.对留置措施在不同性质案件中不加区分地适用的效果进行分析,笔者发现了以下问题:第一,是留置后果上的不公正.对于涉嫌职务犯罪的被调查人在其被判处刑罚后可以留置的期限折抵刑期,我国对于涉嫌犯罪案件的冤假错案赔偿机制相对健全,出现留置错误时,被调查人也可以得到合理赔偿.但针对涉嫌严重职务违法的被调查人,却没有折抵或减免处罚的相关规定,后者相当于受到了与自身行为不符的程序压力,其所经历的留置过程等于不论其违法与否都受到了处罚,而由于监察机关不是行政机关,无法被行政起诉,仅依据《监察法》第六十七条规定的"国家赔偿"也无法在实践中获得明确的救济.由此可见,在留置的后果上对不同性质案件的处理是明显不公的.
第二,是影响对人权的充分保障.监察机关的留置措施兼具刑事侦查和行政执法的双重特性,但由于实践中严重职务违法和职务犯罪缺乏明确的界定标准,如果对二者在留置措施上也不加以区分地适用,则对二者的调查便也很难以不同的标准进行,也无法保证调查人员在面对严重职务违法案件时严格按照被调查人的行为性质适用相应的调查手段.因此实践中很容易出现以超出被调查人行为必要性的调查手段对待严重职务违法人员的现象,这样便对本应当被充分保障的人权产生了侵犯的风险,而目前监察机关留置与调查的监督救济机制尚不完善,即使执法人员在留置与调查过程中出现了对人权的侵犯,被调查人也很难得到有效的救济,这与监察体制改革的目标是不符的.
第三,是违背比例原则的要求.比例原则是指"在考虑某措施比例性的时候,必须平衡犯罪的严重性、嫌疑的程度、保护证据或信息的措施可能带来的价值和对所涉及的人带来的破坏或危害等因素",在刑法中体现为"罪责刑相适应"原则.为确保侦查强度的合法、合理,监察法及相关法律应当明确调查手段符合比例原则,监察机关在采取强制性的调查措施时,应与被调查人行为的严重程度、妨碍侦查的可能性、人身危险性和案件情况的紧急性相适应.但实践中对调查职务违法和犯罪案件时不加区分地适用留置措施,是明显不符合比例原则目的与利益损害最小化的要求的,这使得一部分被调查人承受着与自身行为后果严重不符的程序压力.如果这样的现象长期无法得到纠正,留置措施便会在一次次的错误实践中会逐渐丧失其正当性,这将与监察体制法治化的改革要求渐行渐远.
结合上述分析,不难看出留置措施在实践中不加区分地适用所存在的一系列问题和风险,而改变现状的出路在于对其进行合理的类型化改良.若继续放任留置措施适用中存在的问题与风险,不仅会阻碍监察体制改革的进程,对我国的法治建设也会产生严峻的挑战.
2 留置措施无法类型化的原因探析
留置措施是一项限制人身自由的调查措施,其执行的后果即折抵刑期的效果与《刑法》中关于先行羁押期间折抵管制、拘役和有期徒刑的效果完全一致,而留置措施可适用的案件性质上又存在本质区别,并且在《监察法》第二十条中对留置措施可适用的两类案件也分别规定了性质各异的调查手段,为何实践中留置措施对于不同性质的案件仍旧不加区分地适用?
2.1 适用规则的概括与模糊
《监察法》中有关留置的规定包括留置措施的适用对象、适用条件、适用地点,虽然对于实践中留置措施的适用条件有了明确的依据,但看似明了的规定实则模糊不明.《监察法》第二十二条规定了对于符合适用条件的被调查人可以适用留置措施,却大而化之地将涉嫌严重职务违法和职务犯罪的人员列举在一起且没有任何区分,如此一来便给人以二者所适用的留置措施是相同的印象.模糊的法律规定和大而化之的列举方式很容易使执法人员在实施留置措施的过程中将严重职务违法和职务犯罪等同化,如此何以保障执法人员严格按照《监察法》对不同的被调查人适用相应的调查措施?缺乏明确的法律依据,不仅留置措施的类型化举步维艰,《监察法》明文规定的调查措施类型化也无法实现.
2.2 司法实践中的适用偏离
立法者无法预见实践的不同情况与变化趋势,因此无论本意何其完善的制度落实到实践中总会出现不同程度的偏离.监察留置措施所适用的被调查人大多具有高学历、高智商、反侦查能力强等特点,加之虽然严重职务违法与职务犯罪存在本质区别,但是在行为特征上的区分却并不明显等原因,执法人员极易在留置过程中对涉嫌职务违法的被调查人适用讯问等严厉程度更高的调查手段.此外,由于针对留置的实质性监督的暂时缺位,即使发现了以上的调查手段滥用现象也无法得到有效制止和改正.因此实践中由于多方原因所产生的适用偏离也是造成留置措施无法实现类型化的重要成因.
2.3 错误认知的逐渐常态化
陈光中教授认为,"监察调查包括对涉嫌一般性违纪违规的调查和涉嫌职务犯罪的调查,涉嫌职务犯罪的监察调查相当于刑事诉讼法规定的侦查."而留置措施作为监察机关调查过程中的重要手段,也应当具有这两种属性即刑事侦查属性和行政执法属性,其中刑事侦查属性体现在对涉嫌职务犯罪的被调查人采取留置时,行政执法属性体现在对涉嫌严重职务违法的被调查人采取留置时.
由于监察委调查权和留置措施性质上具有双重性,其具体的实施过程也应当根据适用案件的性质有所区别进而实现留置措施的类型化.但正如前文所述,由于法律的笼统规定和实践因素的干扰,鲜有执法人员在留置的过程中根据留置的属性不同而在具体措施上区别适用,错误的实践如果长期无法得到纠正,便会产生推广效应,久而久之留置措施本身所具备的双重属性就会被逐渐忽视,这样的错误认知的普遍化导致留置措施和留置措施中的行为在不同性质的案件中进一步趋同化,留置措施的类型化更是无从谈起.
3 监察留置措施类型化的必要性分析
3.1《监察法》内部自洽性之必要
《监察法》第二十条规定了针对不同性质的被调查人在调查过程中可以适用的相应调查措施,对于涉嫌职务违法的被调查人,监察机关可以要求其"就涉嫌违法行为作出陈述",而对于涉嫌职务犯罪的被调查人,监察机关可以"进行讯问,要求其如实供述涉嫌犯罪的情况"."讯问"在《刑事诉讼法》中特指针对犯罪嫌疑人、被告人进行的查问,并且对其规定了严格的规则以保障被讯问人的合法权益,笔者认为,《监察法》中的"讯问"与《刑事诉讼法》中的"讯问"在性质和特征上具有一定的相似性,体现了监察机关调查权的刑事侦查属性,与此相对,第二十条第一款所规定针对涉嫌职务违法的被调查人的调查措施便体现监察机关调查权之行政执法属性,二者相互区别,因而监察机关的调查权本身就具有类型化的特征.留置措施作为监察机关实施调查的重要手段,在适用于性质不同的案件时也应当进行类型化区分以实现法律内部的自洽,如果第二十二条有关留置的规定继续维持现状,只会使法条前后规定不一致,造成法律体系内部的矛盾而遭人诟病.
3.2 监察程序法治化之必要
监察委员会集中了原本多个机关和部门的权力,实现了反腐资源的集中,但是如若这样的集中缺乏有效的监督和制约,反而可能会导致反腐败权力的滥用.法治的要求在于对权力的有效监督和对权利的合理保障,监察体制改革是推动反腐败法治化进程的重要一步,而之前的反腐败斗争之所以法治化水平不足,是由于"两规"措施监督不足与保障失位,因此完善保障的前提在于监督到位.欲提高监察权的法治化水平,应当着眼于实现对调查程序的实质性监督,即首先要实现对留置措施的实质性监督.不加区分地适用留置措施容易导致监督规则的混乱,对于性质各异、程序严厉性差别巨大的案件套用相同的监督规则明显是不合理的,因此推动留置的类型化改革来凸显留置的双重属性,再针对性地制定相应的监督规则,一方面可以有效提高对监察机关调查程序的实质化监督水平,另一方面在法律体系上实现内部与外部的自洽,进一步提高监察程序的法治化水平.
4 实现留置措施类型化的修法建议
正如前文所言,实现留置措施的类型化不仅是实现法律内部自洽性和推进监察程序法治化之必要,也是化解目前留置措施所面临的一系列难题之必需.但目前通过立法直接对留置措施进行类似刑事强制措施一般的类型化规定为时尚早,一方面可能会混淆留置措施的调查属性,另一方面可能也会遇到理论和实践上的阻力,因此笔者从具体实施规则上对留置措施提出相关的立法建议,以期通过针对不同案件实施规则的区分来实现留置措施在适用过程中的类型化,而在这样的实践能得到持续并实现常态化之后,再以立法手段对留置措施进行整体上的类型化转变.
4.1 留置场所内部区域的划分
如前文所述,《监察法》并未对留置场所进行特别规定,现实中监察机关或是在原先的"两规场所"进行留置,又或是在看守所开辟专门区域进行留置,而近期多地也出现了监察机关设立专门场所用以实施留置的实践.笔者认为,留置场所的统一化与专门化是留置措施发展的正确方向,因此现阶段无论是在何地执行留置,都应当以统一的留置场所为前提.然而如果将涉嫌性质各异案件的被调查人不加区分地留置于相同的区域,很可能在实际操作中模糊执法人员对于案件性质的认识,进而可能造成调查手段的混淆,使被调查人受到与自身行为不符的程序压力.故为了逐渐实现留置措施的类型化,首先应当在统一留置场所内实现内部区域上的明确划分.
首先,对于涉嫌严重职务违法的被调查人,因其行为属于行政违法,故对其采取的留置措施应当区别于对涉嫌职务犯罪的被调查人采取的留置措施,以体现对其实施留置的行政执法属性.因此,笔者建议在留置场所内单独开辟针对此类被调查人适用的区域,与涉嫌职务犯罪的被调查人所在的区域相互隔离;同时可以适当参照指定住处监视居住场所的标准来进行留置区域的改造,即限制其人身自由但不过分严厉,使留置措施对被调查人人身自由的限制程度与其行为成比例.在统一的留置场所实现留置区域的明确划分,一方面可以避免执法人员对留置案件的性质产生混淆,进而促使其严格根据案件性质适用相应的调查措施,符合《监察法》第二十条之规定;另一方面又可以保障被调查人应当被充分保障的合法权益不受侵犯.
其次,对于涉嫌职务犯罪的被调查人,对其采取的留置措施应当体现留置措施的刑事侦查属性,因此,笔者认为在留置场所内,针对此类被调查人所适用的留置区域的设置标准可以适当参照刑事逮捕措施.之所以参照刑事逮捕措施,一方面是由于被调查人涉嫌职务犯罪,在留置调查措施的强制性上应当与其行为性质相适应;另一方面也是出于监察机关调查与刑事诉讼程序衔接的考虑.
虽然目前由于现实的原因尚不满足在全国范围内推广建设专门用于监察机关进行留置的场所的条件,但是实现留置场所的统一化与专门化是必然的趋势,留置场所的内部区域划分不仅对于留置场所的类型化至关重要,对于实现监察体制的进一步发展与完善也是十分有必要的,因此在现阶段实现留置场所内部的区域划分也是在为将来的改革铺路.
4.2 留置期限上的区别
《监察法》对留置期限的规定为"留置时间不得超过三个月.在特殊情况下,可以延长一次,延长时间不得超过三个月",即留置的最长期限可达到六个月."虽然涉嫌职务犯罪的人群可能比普通公民受教育水平会高一些,但这不能证成对该群体赋予较低权利保障的合法性."而《监察法》中如此之长的留置期限规定,一方面增加了执法人员消极办案和侵害人权的风险,另一方面也会对被调查人尤其是涉嫌严重职务违法的被调查人附加无形的程序压力.此外大而化之的规定也掩盖了留置的双重属性,故实现留置在不同案件中期限的区别规定对于留置类型化改革至关重要.
对于涉嫌严重职务违法的案件,对被调查人进行的留置具有行政执法的特性,且相较涉嫌职务犯罪的被调查人,其社会危害性与人身危险性也明显较低,因此对于此类被调查人的留置期限应当明显短于对涉嫌职务犯罪的被调查人的留置期限,但顾及到严重职务违法案件的特殊性还是应当对其作出相应的平衡,故笔者建议,对于涉嫌严重职务违法的留置案件留置期限可以设定为一个月以内,特殊情况下可以向上一级监察机关申请延长一个月.
对于涉嫌职务犯罪留置案件,设置最长达六个月的留置期限是否过长?涉嫌职务犯罪的被调查人适用的留置措施在性质和特征上与逮捕相近,对被调查人的人身自由限制期限却远长于逮捕,这样的规定又是否合理?笔者认为,目前对涉嫌职务犯罪的被调查人进行留置的期限适用现行规定具有合理性.虽然二者均具有限制人身自由和进行刑事侦查的特性,但留置措施本质上区别于刑事强制措施,故对其期限的设置不能与逮捕直接划等号,否则就无法体现留置措施的调查属性和监察权属性.另外,结合职务犯罪案件和被调查人的特殊性,以及当下反腐败斗争的形势而言,为留置措施规定较长的执行期限符合目前的社会舆情和司法实践的需要.
4.3 执法人员资格的区分
在刑事诉讼程序中,强制措施尤其是羁押性强制措施必须由专门的机关和专门的执法人员执行,其他单位和个人无权对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施.《监察法》第二十条规定了对于涉嫌职务违法和职务犯罪案件适用调查措施的区别,进而体现了监察机关调查权的双重属性,而调查措施上的区别理当推及执法人员调查资格上的区别,落实到留置过程中,便应当要求执行涉嫌职务犯罪留置案件的执法人员具有相对严格的执法资格.但《监察法》却没有对执法人员的资格进行要求的相关规定,在留置措施本身缺乏在案件适用中的区分的前提下,在不同案件中对执法人员的执法资格不加区分不仅不利于被调查人权益保障,对于实现留置的类型化也极为不利,故对于留置的执行人员应当进行资格上的要求与划分.在监察机关调查涉嫌职务犯罪的被调查人时,可以根据《监察法》对其适用讯问手段,而针对讯问,被讯问人必须如实回答,故在讯问过程中会产生办案效率与权益保障的平衡问题.在我国的刑事诉讼程序中,已经有了较为完备的讯问的规则和程序规定,用以保障被讯问人的合法权益,监察机关的讯问与刑事诉讼程序中的讯问具有性质和特征上的相似性,故监察机关在进行讯问时,也应当对这些规则进行相应的参照和遵循,故在对涉嫌职务犯罪的被调查人进行的调查也应受到相应规则的限制,在对此类被调查人的留置过程中更是如此.但现实是,由于监察机关的人员从不同单位抽调组成,人员执法资格上的参差不齐无法保证执法人员在留置过程中能实现严格遵循规则和程序,故应当对实施留置的执法人员进行执法资格上的区分.笔者建议,可以从立法上首先确立监察机关执法人员进行职务犯罪调查的资格标准,再规定仅允许具备相应的执法人员才有权对涉嫌职务犯罪的被调查人进行留置调查,而不具备相应资格的执法人员只能对涉嫌严重职务违法的被调查人进行留置调查.从调查人员资格上对不同性质案件的留置措施进行区分,一方面可以平衡监察机关调查过程中效率与公正的冲突,保障被调查人的合法权益不受侵犯,同时可以逐步推进留置措施的类型化转变.
5 结语
一项全新措施的落地与完善不是一蹴而就的.留置作为取代"两规"手段的有力措施,克服了后者在法律依据和适用对象上的缺陷,同时也提高了我国反腐败的法治化水平,对于建设廉洁政府和法治国家均是一项大有裨益的改革措施,即使目前留置在立法和实践中尚存在许多不足之处,但新制度初步实施的阵痛和对其的包容是改革过程中必不可少的.推进留置措施的类型化改革是实现其科学化、法治化和规范化的重要举措.可以预见的是,留置措施这一限制人身自由的调查措施在未来的反腐败斗争中会被愈发频繁地适用,故对其进行类型化改革以实现对留置措施严格合理的规制是实现留置措施正当性的重要保障.
参考文献
[1] 陈光中,邵骏.我国监察体制改革若干问题思考[J].中国法学,2017(4):23-36.
[2] 杨宇冠,高童非.监察机关留置问题研究[J].浙江工商大学学报,2018(5):63-71.
[3] 王译.监察委员会留置措施适用的类型化及其刑事司法规制[J].华北电力大学学报(社会科学版),2019(1):96-106.
[4] 宋冰.美国与德国的司法制度及司法程序[M].中国政法大学出版社,2010:390.
[5] 施鹏鹏.国家监察委员会的侦查权及其限制[J].中国法律评论,2017(2):44-50.
[6] 陈光中.制定《国家监察法》保障被调查人权利[EB/OL].http://china.caixin.com/2017-03-29/101072187.html,2019-11-25.
[7] 谭世贵.监察体制改革中的留置措施:由来、性质及完善[J].甘肃社会科学,2018(2):168-175.
[8] 刘艳红.程序自然法作为规则自洽的必要条件---<监察法>留置权运作的法治化路径[J].华东政法大学学报,2018(3):6-17.
[9] 陈卫东.职务犯罪监察调查程序若干问题研究[J].政治与法律,2018(1):19-27.