摘要：我国法律存在国有土地所有权人土壤污染民事责任方面的法律空缺。在民法绿色化背景下， 国有土地所有权人承担土壤污染民事责任具有必要性和可行性。可借助“双阶理论”和“国家法人说”理论区分国有土地所有权人的权利基础， 当国有土地所有权人利用市场以“招拍挂”等方式获得土地收益时， 则该行为可以运用民事法律规则予以调整；当国有土地所有权人在实施该行为过程中对土壤污染具有故意或重大过失时， 可将其纳入土壤污染民事责任主体， 要求其承担生态修复等相应的民事责任。
关键词：土壤污染； 国有土地所有权人； 民法绿色化； 民事责任； 制度构建；
为贯彻“十九大”精神， 加快生态文明体制改革， 建设美丽中国， 着力解决环境问题， 推进生态文明建设， 实现经济社会与环境的可持续发展， 应将生态文明观和生态文明建设贯穿到我国相关法律制定、修改、健全的全过程， 这是环境保护从价值理念转变为社会现实的重要推力， 对构建生态文明建设法律体系具有重要意义[1] （5） .我国民法总则中的“绿色原则”正是对生态文明体制改革的回应。民法作为市民社会的基本法， 更加需要在内在精神、理念和原则中尊重自然、顺应自然、保护自然， 实现民法制度的生态化。
近年来， 我国层出不穷的土壤污染致害事件引起了社会的高度关注， 如何明确土壤污染的责任主体范围， 落实责任主体土壤污染民事责任是解决问题的关键所在。土壤污染介质具有特殊性， 涉及的责任承担主体包括污染行为人、土地用益物权人、土地所有权人等。我国土地所有制较为特殊， 国有土地所有权人在土壤污染发生时是否需要承担相应的民事责任， 学界讨论较少[2] （75） .本文从民法绿色化视角出发， 对国有土地所有权人在土壤污染案件中的民事责任承担问题进行探讨。
一、国有土地所有权人土壤污染民事责任的缺位
轰动一时的“常州毒地案”产生了极大的社会影响力。该案件的复杂性在于涉案地块土壤污染时间跨度大， 期间涉案地块上的生产企业历经国有、集体企业产权制度改革， 股权转让， 中外合资等复杂变迁， 后该地块由常州市新北国土储备中心协议收储并实际支付。在众多的责任主体中， 污染行为人与污染土地关系人之间侵权责任的划分成为本案的难点。一审法院认为， 自然之友未提交可清晰界定常隆等三个公司于改制前各个阶段生产企业各自应承担的环境污染侵权责任范围、责任形式、责任份额以及责任金额的证据， 且根据《环境保护部关于加强土壤污染防治工作的意见》第 （八） 项规定， 如造成污染的单位已经终止， 或者由于历史原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的， 被污染的土壤或者地下水， 由有关人民政府依法负责修复和治理。
因历史原因土壤污染责任主体不明确时， 政府承担土壤污染责任是一种公共管理责任， 而非是土壤污染民事责任。在一定程度上， 我国土壤污染案件民事责任承担主体---国有土地所有权人是缺位的， 这与民法总则中的“绿色原则”相悖， 国有土地所有权人是土地关系中的关键， 明确国有土地所有权人的土壤污染民事责任是司法实践的需要。
二、国有土地所有权人土壤污染民事责任缺位的原因
根据《中华人民共和国物权法》 （以下简称“《物权法》”） 第47条， 我国土地所有制度是一种公共财产权制度， 既具有公共权力的强制性， 又具有财产权利的经济收益性[3] （79） .这种双重属性使得国有土地所有权人在有关土地事项上的角色可能会产生混淆。而在我国公权力主导的背景下， 公权身份突出， 一定程度上造成国有土地所有权人土壤污染民事责任缺位。
按照《中华人民共和国宪法》 （以下简称“《宪法》”） , 在我国， 国家是国有土地所有权唯一和统一的主体， 任何国家机关、单位或个人都不能当然成为国家所有权的主体。中央主管部门和地方政府代表国家管理隶属于国家的财产， 但并非国家所有权的主体[4] （320） .但在现实中， 各级地方政府以实际控制的形式成为事实上的所有者。在财政激励和政治激励的背景下， 地方政府在出让土地、招引污染企业等过程中， 对土壤环境造成严重影响。2005年以来， 环保部直接报处的环境事件共927起， 重特大事件72起[5] （95） .在这些环境事件中， 重金属和危险化学品突发事件爆发频次高、危险大， 造成严重的土壤污染。这些事件多发生在土地的事实所有权人出让土地后， 土地使用权人或是土地用益物权人等造成土壤污染。政府通过“招拍挂”等形式出让、发包土地等， 获得收益， 是一种依托土地资源的收益行为， 并没有涉及公共管理的相关职能， 体现出在市场机制下土地资源价值的使用与收益。但当土壤污染发生后， 各级政府却依据《中华人民共和国环境保护法》 （以下简称“《环境保护法》”） 第6条第2款， 运用公权力的手段履行政府环境保护义务。
三、国有土地所有权人承担土壤污染治理民事责任的必要性
马克思曾说：“在每一个历史时代中， 所有权以各种不同的方式在完全不同的关系下面发展着。”[6] （180） 当前， 土壤污染问题越来越突出， 将国有土地所有权人纳入责任主体范围是大势所趋， 是公法私法化的体现， 这种责任承担方式也与土地所有权中财产权属性相符。
（一） 完善土壤污染司法救济机制的必由之路
公法私法之说源于古罗马。一般而言， 在法律层面解决环境问题有两种选择， 即公法和私法。但由于我国的国家体制， 人们更为推崇运用公权力手段解决。在土壤污染案件中， 国有土地所有权人要么不承担责任， 要么承担责任。如果承担了责任， 这责任便是一种公共管理责任。这种单纯依靠公权力手段解决环境问题的制度会造成政府失灵， 存在弊端。在这种情况下， 公法私法化使国有土地所有权人土壤污染民事责任承担成为可能， 公法和私法的二元壁垒被打破， 私法的调整方法被公法吸收， 公法中也涵盖了一些私法关系[7] （17） .可以说， 借助市场手段来应对环境问题的复杂性， 将国有土地所有权人纳入土壤污染民事责任主体， 实乃大势所趋。
私法手段的运用对避免政府失灵具有关键作用， 能够提高解决环境问题的效率；同时， 也为环境损害救济提供了新的手段， 这也与民法总则的“绿色原则”相呼应。为土壤污染提供私法救济手段， 不但有利于公法手段的发挥， 而且能在土壤污染治理和预防方面提供私法经验， 能够更及时、充分地对环境损害进行救济。
（二） 国有土地所有权中财产权属性的必然要求
土地是自然资源的重要组成部分， 在行使土地所有权时， 需要区分环境管理与财产权之间相互影响的动态性质。在社会主义市场经济和“三权”分置背景下， 土地资源进入市场领域后， 国有土地所有权人在利用土地资源获取经济收益时， 体现的是一种财产权， 因而需要适应相应的民事规范。一般而言， 国有土地所有权人将土地交付给土地使用者或经营者后， 如果土地使用者或经营者造成土壤污染， 应该由污染行为人承担相应的土壤污染民事责任。但是， 土壤污染具有较长时间的潜伏性， 常常会出现责任主体难以认定的情形。在责任主体不明确的情况下， 若国有土地所有权人在责任承担过程中具有过错或是重大过失， 则理应承担相应的土壤污染民事责任。这也是法律体系完整性的体现， 即行为与责任的法律适用的统一。
（三） 公共财产支配公平的客观要求
明确国有土地所有权人在土壤污染中承担民事责任， 对实现公共财产公平支配具有重要意义。目前， 由政府承担土壤污染治理责任， 资金多来源于地方财政。促进社会公平是现代财政制度的基本要义， 包括财政取得的公平与支配的公平。国有土地所有者为了实现最理想的经济目的， 但却造成了土壤污染。若将政府在土壤污染中造成的责任单纯界定为公共管理责任， 利用由公民合法财产转为公共财产的财政资金作为土壤污染修复资金， 势必造成公共财产支配的不公平。如果将该责任界定为民事责任， 即应以土地所有权人通过“招拍挂”等形式获得的土地收益作为民事责任承担的资金， 这才是合理的。
四、构建国有土地所有权人承担土壤污染民事责任制度的可行性
将国有土地所有权人纳入土壤污染民事责任主体， 具有相应理论和实践经验两方面的支撑。在理论上， “双阶理论”和“国家法人说”可以为国有土地所有权人承担土壤污染民事责任制度提供理论基础。同时， 域外土地所有权人承担民事责任的经验和我国环境保护专项转移制度， 可以为我国国有土地所有权人承担土壤污染民事责任制度的构建提供实践经验。
（一） 国有土地所有权人承担民事责任的学理基础
1.“双阶理论”.
德国法学家易普森提出的“双阶理论”能够有效应对所有权双重属性带来的问题。“双阶理论”是一种将一个生活关系纵向拆解为不同阶段后， 分别适用不同性质的法律规范的学说。在20世纪末， 霍夫曼金与艾伯哈德·施密特艾斯曼等人为“双阶理论”赋予了一种新的内涵， 他们从法律实施效果的视角转换民法与行政法的对抗模式， 通过“合作”确保“行政正确”.但在“合作”过程中仍然需要区分行为的性质， 区分标准在于公权行为是为了完成公共任务， 具有公益性；私权行为的首要目标是营利， 其次是公益。因为行政自由选择理论在德国被广泛承认， 所以“双阶理论”的适用范围也从“行政行为 民事合同”模式向“行政行为 行政合同”模式延伸[8] （90-94） .
在《宪法》第10条和《物权法》第47条中， 土地所有权均体现出一种独特的社会功能。作为监督主体， 土地所有者是自然资源的管理者；作为所有权主体， 要物尽其用， 是自然资源的使用者[9] （15-16） .基于土地所有者的这种复合型身份， 自然需要对其以何种身份实施某一行为进行区分。土地资源进入市场后， 所有权主体仍然保持不变， 只是发生使用权主体、经营权主体等的变更。国有土地所有权人在与其他平等民事主体签订合同进行土地资源经济价值开发的过程是一种受到市场调整的经济活动。虽然学界对政府签订的合同性质是民事合同还是行政合同众说纷纭， 但需要明确的是， 不论是民事合同还是行政合同， 都应该受到民事规范的调整。新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》均将行政合同纳入到了受案范围， 且审理时参照民事规范， 这在一定程度上为国有土地所有权人承担土壤污染民事责任奠定了法律基础。
2.“国家法人说”.
“国家法人说”理论最早可以追溯到罗马。最初， 该理论出现在私法领域， 随着国家学说的发展， 仅限于私法适用“国家法人说”是站不住脚的， 于是“国家法人说”逐渐向公法领域拓展， 在公法中赋予国家以法人地位， 通过法律技术手段使国家融入到国家结构或宪法秩序中。德国学者阿尔布雷希特认为， 法人是对国家观念的基本表述的正确理解[10] （106-107） .19世纪末， 以德国法学家基尔克为代表的“法人有机体说”风靡一时。基尔克认为， 人类社会中存在个人意思和团体意思， 国家就是团体意思的表现。但是国家是一个具有独立意志的团体， 它的意志能力并不由法律创设， 法律所做的只是对这种事先存在的能力的确认或是限制。这是将意思能力与主体资格作为关联因素， 说明国家可以充当法律关系的主体[11] （63） .
所以， 国家能否成为民事法律关系的主体， 主要是在于其意思表示。国家意思表示是一种以外在行为表明想要达到某种法律效果的意思。基于不同的意思表示， 国家的角色会发生变化。如国家为维护主权而限制资源开发， 这是一种主权者的身份；若国家在市场条件下， 基于自然资源的财产属性获取自然资源的经济价值， 就需要遵守民法中的交易规则， 此时国家就是一个民事主体[11] （65） .应根据国家的不同意思表示确定其法律地位， 不能将民事责任混同于国家责任。
如上文所述， 在土壤污染案件中， 可以根据意思表示来区分国有土地所有权人的法律地位。若是为了获得土地资源的经济价值， 在市场机制下进行交易， 则国家的角色为财产所有权人， 而不是公共财产管理者。此时， 国有土地所有权人是交易关系中的一个独立主体， 其所从事的活动自然需要遵循民事法律规范。在产生土壤污染后， 国有土地所有权人虽然不是直接的污染行为人， 但如果国有土地所有权人对污染结果存在故意或是重大过失， 理应承担相应的土壤污染民事责任。
（二） 国有土地所有权人承担民事责任制度的域外经验
德国大部分土地是私有制， 但也有一些土地带有公有成分， 其主体包括国家、州、市镇。除法律另有规定外， 土地所有权人享有地上和地下资源的占有、使用、收益、处分等权利， 可以自由交易。
土壤污染的责任承担主体可以分为行为妨害人与状态妨害人。状态妨害人包括不动产所有人和占有人等。状态责任设立的初衷是因为该类主体具有排除危害的可能性。考虑到权利义务的统一性， 这类主体既然对土地享有一定的支配、收益等权利， 自然需要承担一些该土地所带来的不利后果。按照《联邦土壤保护法》的规定， 土地所有权人和土地占有人有义务采取措施防止土地遭受有害改变， 造成土地有害变化之人、共同继受人、土地所有权人及占有人都有义务加以整治[12] （28） .状态妨害人承担责任以存在对公共秩序或安全产生具体危险的物为前提， 且导致状态责任成立的危险是由该物造成的[13] （78-80） .
土地所有权人承担民事责任的构成要件有四：其一， 在客观方面， 土地所有权人对发生危害的土地具有事实上的控制管理能力。其二， 在主观要件上， 责任认定并不以责任人的故意或是过失为必然条件。其三， 在因果关系上， 责任认定并不产生因果关系的判断问题。因为责任承担的原因来自于物的危险， 而不以危险的“引起行为”为关联因素。其四， 损害结果就是物的危险状态。从以上的构成要件可以看出， 状态责任的本质是因对物的控制权而产生的责任， 所以一般情况下， 当丧失了这种控制能力时， 相应的状态责任也随之豁免。但这种状态责任的豁免需要一定的条件， 如继受人明知土地已经存在污染等。
在2000年， 德国联邦法院审理了一起有关工厂用地对土壤和地下水造成严重污染的案件， 法院首先就考虑到土地所有权人的责任认定问题。土地所有权人对土地具有控制权， 并且土地所有权人利用土地获得经济收益， 与土壤污染产生之间具有密不可分的关系， 所以法院确认了土地所有人土壤污染治理的责任。这种责任认定， 体现了私益和公益的统筹兼顾， 因为及时修复土壤污染能够极大地提升继受所有权的市场价值和经济收益[14] （70） .
在一定程度上， 我国国有土地所有权人承担土壤污染民事责任制度可以借鉴德国状态责任的理念。显然， 土壤污染的治理责任应当是污染行为人。但是， 鉴于土壤污染本身所具有的特性， 污染行为人难以确定的情形在所难免， 基于对土壤污染环境风险控制的需要， 由具有最终控制力的国有土地所有权人承担土壤污染治理民事责任较为可取， 因为它与法律效率价值相契合。
五、国有土地所有权人土壤污染民事责任构建
环境问题牵涉到多个部门法， 解决环境问题除了依靠环境法， 其他部门法也需要绿化， 进而产生合力， 方能解决环境问题。土地资源是人们生存和发展的物质基础， 土壤污染对社会经济、公共健康、自然环境的影响辐射范围较大。为了更好地实现土壤污染的治理， 我国民法中应该构建国有土地所有权人土壤污染修复民事责任制度。
（一） 明确国有土地所有权人的土壤污染民事责任主体的地位
我国《环境保护法》和《中华人民共和国侵权责任法》 （以下简称“《侵权责任法》”） 均按照谁污染、谁治理的归责原则确定责任人。根据《侵权责任法》第65条， 由实施污染行为的主体承担侵权责任。但这种单一性的归责原则难以应对土壤污染的复杂情况。可借鉴德国的“状态责任”经验， 将国有土地所有权人纳入到土壤污染民事责任承担的主体中， 体现了单一主体向多元主体的转化， 能够更好地实现土壤污染修复， 保护环境和公共健康。国有土地所有权人本身带有公权力属性， 更加有利于对土地的管理。国家对国有土地的管领力包括收回对土地的使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第58条， 政府在五种情况下可以收回国有土地使用权。
国有土地所有权人在何种情形下需要承担土壤污染民事责任， 需要根据我国的国情做出具体的构成要件的规定。在客观方面， 根据权利义务相统一的原则， 国有土地所有权人承担土壤污染民事责任的构成要件是， 国有土地所有权人通过“招拍挂”等形式获得了土地收益， 即国有土地所有权人做出了通过土地获得物权上的“收益”的经济活动行为。
在主观方面， 国有土地所有权人需要具有故意或者重大过失。不应以无过错作为归责原则， 这主要是因为国有土地所有权人并非污染行为人， 并未实施土壤污染行为， 所有权人所以要承担责任， 是基于所有权人拥有的对土地的管领力且获得了经济收益。因此该责任是一种补充责任， 正如耶林所说：“使人负损害赔偿责任的， 不是因为有损害， 而是因为有过失。”[15] （144）
在因果关系判断中， 国有土地所有权人承担土壤污染民事责任是基于物本身的属性， 而非物在空间上所处的位置， 即国有土地所有权人承担的土壤污染责任仅限于自己所有的土地所产生的土壤污染， 并不对该土壤污染引起的其他损害负责， 即国有土地所有权人承担土壤污染民事责任仅是为了土壤污染修复本身， 该类责任认定并未涉及其他侵权问题。
将国有土地所有权人作为土壤污染民事责任负担主体， 有利于促使土壤污染责任人之间责任的合理分配， 除了污染行为人成为首先承担土壤污染治理责任的义务人外， 国有土地所有权人因其对土地控制的事实， 自然而然地也成为状态责任的义务人。明确国有土地所有权人应当承担的义务， 有利于国有土地所有权人切实履行在土地使用过程前、过程中、过程后的监督责任， 有利于提高污染整治的效率， 尽量减小土壤污染损害， 实现“经济要环保， 环保要经济”的初衷[16] （273） .
（二） 国有土地所有权人内部的民事责任划分
根据我国的国情， 土地所有权人包括国家和集体经济组织， 土地所有权人作为土壤污染民事责任负担主体有三种， 即中央政府、地方政府、集体经济组织， 责任划分主要是中央政府和地方政府之间的责任划分、政府和集体经济组织之间的责任划分。
在中央政府与地方政府民事责任的划分上， 根据《宪法》第10条的规定， 国有土地所有权属于国家， 即中央政府。从法律关系上来说， 土壤污染民事责任应该由中央政府承担。但在实践中， 地方政府实际行使着土地所有权， 是事实上的国有土地所有权人。根据《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》第2条规定， 土地使用权的出让金最终归入财政收入。至于归于中央财政还是地方财政， 第6条和第7条规定， 土地使用权的出让收入分别可以上缴中央财政和地方财政， 并没有明确规定归入哪级政府。由此可推知， 如果该资金全部归中央政府， 则由中央政府承担土壤污染民事责任；如果该资金全部归地方财政， 则由地方政府承担土壤污染民事责任；如果该资金部分归地方财政、部分归中央财政， 则地方政府和中央政府共同承担连带责任。
在政府与集体经济组织民事责任的划分上， 目前我国相关征收土地的法律法规， 如《中华人民共和国土地管理法》第45条、第49条和《物权法》第42条等， 都对政府征收集体土地的相关事项做出了规定。两种不同性质的法律对同一事项做出规定， 可见土地征收究竟是行政行为还是民事行为存在争议。目前， 学界大多数人持行政行为的观点， 少部分持民事行为的观点[17] （1） .尽管征收土地是国家征收权行使的结果， 是一种公权力的体现， 但征收过程中也存在民事性质的行为。我国土地征收主要分为四个阶段， 第一阶段是批准征用土地方案， 第二阶段是实施征用土地方案， 第三阶段是批准征地补偿、安置方案， 第四阶段是实施征地补偿、安置方案。第一阶段从形式上看是行政机构内部的行政行为。第二阶段是实施行政命令， 其法律效果是实现土地所有权的转移， 国有或集体土地所有权人在土地上的一切权利 （包括物权、债权） 完全消灭， 转化为获得补偿的权利。第三阶段和第四阶段的行为则体现出民事性质[18] （10-11） .在补偿标准与数额方面， 土地征收人与被征收人之间会进行沟通， 订立补偿协议， 这也体现了从要约到承诺的民事性质[19] （68） .政府运用强制转移土地所有权的手段要求被征收土地的原所有权人转移土地所有权， 这是一种运用公权力手段取得土地所有权的形式。在土地所有权转移时， 即便政府在获得土地所有权时明知存在土壤污染， 也不承担相应的民事责任， 因为政府是基于公权力获得土地， 这种行为不受民事法律规范的调整， 可以通过公共管理责任要求政府进行土壤污染修复。土壤污染民事责任部分归于集体经济组织， 因为在征收过程中， 集体经济组织获得了相应的补偿， 收取了土地经济价值的对价。
（三） 国有土地所有权人民事责任的承担方式
虽然新修订的《中华人民共和国民法总则》第179条规定了承担民事责任的方式， 但关于承担方式的规定并没有根据环境问题的特殊性实现创新。传统的民事责任承担主要体现的是私权救济， 但土壤污染造成土壤环境的损害， 其中还涉及公共利益的损害， 所以在民法中应当增加生态环境修复的责任承担方式， 实现民法在责任承担方式上的绿色化， 使得责任主体承担起必要的保护环境的义务。
目前最高人民法院颁布并实施了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》， 开拓了生态修复制度司法化路径[20] （46） , 我国的环境司法实践中创新性地采取生态修复作为责任承担方式。法院判决承担生态修复主要有两种责任方式， 其一是行为责任， 即要求责任人在规定的时间内自行完成生态修复的任务；其二是经济责任， 即要求责任人负担生态修复的成本费用[21] （57） .考虑到土壤污染的复杂性， 承担经济责任更加简单有效。
我国在基金和专款专用上具有丰富的经验。为了确保国有土地所有权人切实履行土壤污染民事责任， 在土壤污染防治方面， 可以建立污染场地治理修复基金制度。我国国有土地所有权人分为国家和集体经济组织， 基金制度中两种国有土地所有权人可以分别设立基金， 也可以设立一个基金。考虑到实际操作， 国家和集体经济组织共同设立一个基金更加合理。该污染场地治理修复基金的来源除了常规的政府财政投入、追讨费用及罚款、基金运营的收益外， 应将政府和集体经济组织利用市场获得的土地的收益也纳入到其中， 使得该项基金成为国有土地所有权人进行土壤污染修复的资金保障。
根据我国目前法律法规的规定， 政府的土地出让金被划入财政收入中， 专门用于城市建设， 系专款专用。集体经济获得的经济收益主要是用于集体的公共服务。虽然这笔土地收益带有民事性质， 但是最终其用途涉及公共服务。所以这笔资金在进行内部分配时， 需要进行土壤污染修复与其他一般公共服务这两种用途的利益衡量， 体现分配正义和公平。按照朴素的理解， 正义的特征就是“同样情况同等对待”, 但正如马克思所说， 很多正义原理与其行动的指引原理， 都与社会的技术发展状态相关[22] （2） .相较于其他一般公共服务， 土壤污染修复本身既有横向公共性， 也有纵向公共性。一方面， 土壤修复本身可以减少土壤污染带来的对社会经济发展和公众健康的影响；另一方面， 土壤修复行为体现了对长期存在的土地资源的保护， 实现代际公平。正如罗尔斯在《正义论》中所说：“作为公平的正义可以说不受现存的需要和利益的支配。”[23] （261） 所以， 在其他一般公共服务与土壤修复两种利益的衡量中， 分配到土壤污染修复的比重应大于其他一般公共服务。
在民法法律体系中如何践行绿色发展理念， 回应环境问题的挑战， 处理好人与自然、经济与环境、代际公平等问题， 是当前民法学、环境法学需要做出的共同努力。应对土壤污染问题， 本文提出将国有土地所有权人纳入到土壤污染民事责任主体中， 这不仅是我国民法学和环境法学合作基础上土壤污染责任主体范围的扩展， 更是基于我国生态文明建设过程中对环境正义、代际公平问题的考虑， 是构建生态文明法律体系的重要推力。但国有土地所有权人收储后的土地污染责任问题、集体国有土地所有权人在“三权分置”下的具体责任分配问题， 仍有待进一步研究。
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