摘要：涉诉信访听证在我国从一个概念演变成一个原则, 再从一个原则外化为程序规范, 最终转化为司法实践, 这中间经历了十余年的发展历程, 各地、各级法院为践行涉诉信访听证所作的努力取得了一定的社会效果。然而法院之间各自为政, 统一性和法治化缺乏仍是目前涉诉信访听证面临的最大困扰。我国涉诉信访听证现状与问题亟待评估, 探索一条科学评估的标准, 明确涉诉信访听证的未来发展, 实现涉诉信访听的法治化是理论界与实务界的当务之急。
关键词：涉诉信访听证; 司法听证; 评估与评估标准;
涉诉信访是指当事人专门针对人民法院的审判、裁判、执行等司法活动或决定而提起的申诉行为, 1亦或当事人针对人民法院、在行使正常诉讼权利之外进行的各类投诉、申诉、抗议等信访活动。2涉诉信访听证是指借助听证程序, 由法院组织信访人和相关人员, 通过质询、辩论、评议、合议等方式, 进一步查明事实, 辨明是非, 分清责任, 依法处理涉诉信访问题的活动。3听证程序的介入对于推动涉诉信访公开、平复涉诉信访人情绪、化解纠纷、息诉服判具有不可忽视的重要意义。
2005年是我国涉诉信访听证制度起步元年。经过十余年间上至中央政法委、最高人民法院, 下至各级人民法院的巨大努力, 作为一项法律制度, 涉诉信访听证本身的规范建设和司法实践都取得了长足进展, 为信访人借助信访听证以其可以感知的方式感受司法公开、公正、公平提供了平台。然而, 从笔者的研究情况看, 涉诉信访听证制度的实施状况和实际效果均与当初的预期存在一定距离。为避免其落入行政听证的尴尬境地, 我们应该对涉诉信访听证展开评估, 为改革和完善该制度奠定理论和实践基础。
一项法律制度建立及其施行的评估点应如何划定, 并没有一个统一的说法。在我国, 由于不同形式的法的生命周期不同, 对其进行评估时通常都有一个1～5年实施年限的要求, 如评估一项地方性法规所需的实施年限一般是5年, 而评估一项地方政府规章的实施年限则一般为3年。4以此类推, 以5年为一个评估周期计算, 已实施十余年的涉诉信访听证制度从规范立项到成文、实施, 人财物投入之大可想而知, 评估工作也早就应该提到议事日程。2008年《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见 (试行) 》也明确了开展法院审理案件质量评估工作的重要意义, 5在所列举的11个“审判效果评估指标”中, 信访投诉率、重复信访率、公众满意度与信访听证关联度最高, 彼此相互依存, 相互影响。在这样的大背景下, 对涉诉信访听证进行评估以决定涉诉信访听证的未来发展, 十分必要。
一、涉诉信访听证具有不可替代性
理论界和实务界对涉诉信访听证的法律价值一直争议不断, 对其有悖于司法独立、俨然成为“第二法庭”的质疑从未停歇。一些负面评论和讳莫如深的态度为人们接纳涉诉信访听证设置了障碍。
笔者根据对我国地方法院涉诉信访办理流程6的梳理, 大致勾勒出涉诉信访从立案到结案的基本路径。第一, 信访人提起信访请求, 主要方式是网络信访、书信传真、电话信访、视频信访、面对面信访, 将其记录在案。第二, 立案审查, 立案信访庭对是否属于本院管辖范围进行审查, 包括形式审查和实质审查, 主要是对信访诉求进行“诉”“访”分类。第三, 若属于“诉”的范畴, 一般对信访人进行释明并引导至其他途径处理。第四, 若属于“访”的案件, 则按照“访”的处理程序推进, 能当场处理的, 交由接访人员和接访领导处理, 信访事项终结。第五, 案件不能当场处理的, 转交案件承办部门 (相关庭室) 挂账督办。第六, 信访案件交由原案件承办人或其他人员处理, 一般为原办案部门或原办案法官对原案件进行调查核实。第七, 承办人须在法定期限内办结案件并答复信访人。第八, 信访人对复查结论不服, 一般要举行听证会, 根据听证结论, 作出结案报告, 信访终结。第九, 对符合法定条件的涉诉信访案件, 由立案信访庭向上级法院申请报批, 案件归档。
该流程的特征有二, 其一是封闭性。信访是信访人参与法院复核、重查案件的重要路径, 但案件处理全程没有一个可以让信访人参与的环节, 这与司法公开相悖。其二是有悖于程序公正原则, 即英国自然公正原则中“不能作自己案件的法官”的要求。信访承办部门及其人员既是信访案件的原裁决者, 又是此次信访的被诉对象, 还是案件重新调查核实的承办人, “运动员”与“裁判员”多重身份集于一身, 公正性确难体现。
2014年中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》提出“诉”“访”分离, 将信访排除在诉讼程序以外, 意味着三大诉讼法强调的司法公开原则、参与原则均无法及时对接到信访工作中, 涉诉信访处理程序的内部循环成为这种不公开的形象写照。最高人民法院院长周强在2014年召开的全国法院信访改革暨诉讼服务中心建设工作会议中曾着重强调打造阳光信访, 把公开作为解决影响涉诉信访工作良性发展的重要突破口, 实现信访流程管理与审判流程管理的“无缝对接”。现在来看, 对接的抓手无疑就是涉诉信访听证。借助听证, 让信访人介入案件重审流程, 信访人的观点不一定被采纳, 但其表达意见的权利一定要给予尊重, 从而实现程序公正。在实质正义分配难以达成共识的多元社会中, 程序是一个替代性分配标准, 可以吸收不满、获得认同、实现正当性的生产和再生产。对于利益与观念等分歧剧烈的涉诉信访, 程序的正当性图景具有很强的吸引力。7刑事诉讼的“庭前听证”正是源于非诉讼化导致的非对抗性而饱受诟病, 才有了后来为增加参与环节、促进不起诉决定形成过程的公开所进行的改革措施。听证程序的介入使诉讼参与人和群众了解了检察机关作出不起诉决定的具体理由和依据, 消除了对检察机关“秘密结案”“暗箱操作”的误解与担忧。8
二、涉诉信访听证的程序规范建设及其特征
涉诉信访听证法律制度建设经历了一个从原则建立到具体程序规范构建的过程。2005年中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》出台, 第一次在国家层面的规范性文件中确立了涉诉信访听证, 拉开了我国涉诉信访引入听证程序的序幕。之后经过2009年最高人民法院若干法律文件的确认, 2014年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》的出台, “公开”“参与”“监督”正式成为涉诉信访听取公众意见的重要指导原则, 涉诉信访听证的程序规范建构也同步展开。与以往不同的是, 此番涉诉信访听证的程序搭建是自下而上的, 地方人大和地方法院率先行动。在笔者收集、分析的若干地方相关规范性文件中, 9其努力就涉诉信访听证原则、适用范围、听证主持人与参加人、信访人在听证中的权利与义务、听证程序的启动、听证的具体步骤、听证结论的法律效力等予以界定的尝试非常值得肯定, 为涉诉信访听证的法治化做出了重大贡献。其突出特点主要有:
(一) 涉诉信访听证的法律渊源形式多样
在中央层面, 主要是中央政法委对涉诉信访听证予以了界定和规范。在地方层面, 有以地方人大制定地方性法规的形式出台相关规范文件, 有以地方政法委名义出台法律文件, 有以地方高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院的名义出台法律文件;有些是在涉诉信访的规范中将听证作为一个环节加以规定, 有些则专门针对涉诉信访听证加以规范。制定主体多样、层级不同导致法律文件名称多样, “暂行办法”“操作办法”“规定”“实施细则”“工作规程”“意见”等不同用语混用, 法律层级低、法律渊源统一性相对欠缺。
(二) 涉诉信访听证具体程序设计上差异大
1. 涉诉信访听证的适用范围存在差异。
有些文件概括式划定涉诉信访听证的适用范围, “信访人要求听证或各级党委政法委、政法部门认为需要听证的涉法涉诉信访案件, 可以举行听证。申报认定涉法涉诉无理访案件的应当举行听证。”10有些则是以概括与列举相结合的方式对涉诉信访听证的适用案件予以明确, 在原则规定外, 进一步明确“采用其他方式不足以解决实际问题的下列案件, 可以组织听证……”。11在听证适用的具体事项列举上, “重大、复杂、疑难的信访案件”“涉及人数众多、群众反映强烈的信访案件”“多次重复上访以及在社会上有重大影响的涉诉信访案件”“启动涉诉信访终结程序后, 信访人仍不息诉的信访案件”“有可能引发大规模群体访或越级访的信访案件”“申诉、申请再审案件经审查具备听证条件的案件”“对案件事实认定和裁判结果争议较大的信访案件”“由上级交办、督办的信访案件”“涉及重大、敏感性、群体性的案件”等表述, 无论在案件归类的科学性上还是在概念的严谨性上都明显不足, 表述口语化倾向突出。
2. 涉诉信访听证程序的启动方式存在差异。
上述大多数规范虽然基本能够涵盖依申请和依职权两种启动方式, 但在具体方式设计上, 其重点还是有所区别。有些只规定依职权的听证启动方式, 将法院和法官的主观判断作为听证可否启动的决定因素, “信访法官经审查认为需要听证的案件, 报庭长审批后由合议庭组织听证”, 法院“经初步审查认为原判可能有误的, 组织信访听证”“由办理部门视具体情况采取公开答复、公开听证、公开审理、公开训诫、公开执行等方式进行处理”“人民法院可以根据需要举行信访听证”。12多数文件还是给予了信访人更多选择的机会, “当事人要求进行听证或者院领导认为有必要进行听证的, 由立案庭组织有关人员召开听证会”, 13此举把当事人诉求和法院的决定放在了同等地位上予以考量, 其积极意义不容忽视。然而, 值得注意的是, 在众多规范性文件中, 不论是针对依职权启动听证程序还是依申请启动听证程序, “可以举行听证”用语的使用频率远高于“应当举行听证”的使用频率, 使得听证程序启动的不确定性大大增加, 使借助听证搭建信访人与法院之间交流平台、平息信访纠纷的努力大打折扣。正是信访听证的可选择性而非必须性, 使得信访听证沦为“工具”的倾向性日渐显现。14
3. 涉诉信访听证的法律效力规定有差异。
涉诉信访听证的法律效力主要体现在听证结论对涉诉信访案件的处理究竟能产生何种程度的法律影响上, 即听证笔录的法律价值如何。在这个问题上, 众多规范性文件的表述或语焉不详或只字不提。“将听证结论转化为案件处理结果, 使其具有法律效力”15的提法算是态度最为明确的表达了, 相比较“听证部门应当根据评议结论向相关单位提出处理意见”、利用“听证会等方式参与涉诉信访的矛盾化解工作”的规定, 更多的规范性文件只是提及“听证笔录”一词或“举行听证会”, 除了要求充分听取信访人或其代理人的陈述、如实作好听证笔录、让当事人核对后签名外, 再无任何关于听证笔录、听证会法律效力的只言片语。“案卷排他原则”要求裁决只能以案卷作为依据, 不能在案卷以外, 以当事人所未知悉的和未论证的事实作为依据, ……如果裁决不以案卷为依据, 则听证程序只是一种欺骗行为, 毫无实际意义。16听证意见在多大程度上对信访案件的解决产生影响, 既能让信访人话语权得以实现, 又能让法院与信访人对纠纷案件达成共识, 一个重要的考核标志就是置听证笔录于何地位。信访人借助听证笔录应有的法律功能由外而内将自己的意见向法院渗透、施加影响, 直至得到有效回馈, 让信访纠纷得以化解, 这不仅是信访听证追求的目标, 也是信访听证的价值所在。听证笔录作为听证论辩的事实和认定证据的客观记载, 应成为案件处理机关作出最终决定必须遵循的依据。17如果缺乏信访听证笔录的约束, 信访听证是否还值得期待就是个问题了, 在这一点上现行规范设计的含糊其辞一定程度上造成了涉诉信访听证在当下的尴尬境地。
(三) 涉诉信访听证与司法听证的衔接有欠缺
司法听证是指在司法诉讼程序中, 为了获取或证实针对某一事实和法律问题的有关材料或意见, 法院听取有关当事人的陈述, 以审查证据和证人的一项程序。18近年来, 从立法到司法解释、从司法实务界法学理论界都对司法听证青睐有加, 在理论基础、法理依据等方面为其必要性、可行性提供了论证, 并推动司法听证从概念走向实务, 最终形成法律规范, 为诉讼当事人参与诉讼程序、发表意见搭建了平台。在立法层面, 新修改的我国《刑事诉讼法》增加了“庭前听证”;19在司法解释层面, 2010年最高人民法院《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》规定了“再审听证”, 202007年《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》第19条提出了“再审听证”和“执行听证”。21在法律实务层面, 最高人民法院就澳大利亚公民邱维廉与香港拉律达南国际管理服务有限公司劳务费纠纷申诉案举行了听证会, 开创了法院复查疑难民事案件适用司法听证的先例;22法学理论界亦倡导分布于诉讼程序各环节的“立案听证”“错捕错拘风险责任承担听证”“不起诉听证”“缓刑听证”“赔偿听证”等。
司法听证与信访听证, 二者关系的处理关乎司法效率与公正的统一, 但截至目前, 程序规范层面对此几乎没有涉及。理论界主要有两种观点, 一是认为二者系逻辑上的包含关系, 司法听证是属概念, 信访听证是种概念, 信访听证本身是作为司法听证的一个组成部分存在的, 代表性观点如“狭义司法听证指刑事诉讼中的不起诉、审查逮捕等听证、民事诉讼中的执行等听证、行政诉讼中的不立案、赔偿等听证以及涉诉信访听证等形式”。23另一种认为二者存在逻辑上的并列关系, 它们分属不同领域, 司法听证是诉讼程序中的一个环节, 信访听证是诉讼程序外的环节, “诉”“访”分离为其中的听证也打上了不同的标签。从时间顺序上看, 司法听证在先, 信访听证在后, 即法院就诉讼程序中某问题展开听证后形成裁判结果, 诉讼当事人不满该结果, 启动信访, 方有信访听证。
笔者认为, 不论是种属关系还是并列关系, 二者的逻辑关系都无法割裂, 理由在于:第一, 二者都是由法院主持的听证。第二, 二者的参加人构成高度重合。司法听证包括法院、原告 (刑事诉讼中是检察机关) 、被告、第三人、代理人、律师、人大代表等各界社会人士, 信访听证的参加人中, 不过是将原告、被告等诉讼当事人变成信访人, 其他人员身份基本未变。第三, 二者的听证事项高度重合。立案听证和立案信访听证、执行听证和执行信访听证、不起诉听证和不起诉信访听证、赔偿听证和赔偿信访听证等听证内容在相当程度上具有一致性。可见, 一般经过司法听证的案件, 由诉讼当事人转化而来的信访人的意见已经得以表达, 信访听证欲听取的意见实则已经通过司法听证反馈给法院, 司法听证的结论对于解决信访事项应该具有不可否认的重要影响。从这一点讲, 司法听证与信访听证可以看作是一种互补关系, 即司法听证在先的案件, 便无必要再召开信访听证, 只有逾越司法听证的案件, 信访听证方可成为听取意见的有效途径, 这不仅实现了听证目的, 也于司法效率大有益处, 二者各自的存在价值均得以彰显。“诉之听证”和“访之听证”的衔接需要立法层面的统筹调配, 树立全局观念, 《信访条例》的修改、未来的《信访法》及其相关司法解释都应为二者关系的处理留足空间。现阶段可以先在“访之听证”的适用范围方面作出相应的限制, 用排除条款的方式明确已经司法听证的案件不再适用信访听证, 以兼顾公正与效率的协调统一。
(四) 涉诉信访听证基础程序非法治化
涉诉信访听证面临的最大尴尬是其基础程序的非法治化, 这是涉诉信访听证与我国现行立法听证、行政听证、司法听证的最大区别。到目前为止, 涉诉信访程序没有被三大诉讼法接纳, 充其量是一个“事实程序”。上访只是我国司法的“事实程序”, 24甚至没有被《信访条例》所涵盖。基础程序的不规范、不统一, 让植根于这一程序的听证无异于沙滩作画, 难以安身, 法律效力实难保障。2012年10月出台的《中山市人大常委会督办涉法涉诉信访案件办法 (试行) 》罗列了所督办信访案件的四种情形, 但对信访听证基本没有提及, 即信访听证的适用、实施、效果、效力等完全不在权力机关的监管之下, 失去控制的涉诉信访听证的法律保障与价值如何由此可见一斑。
基础程序的法治化是夯实涉诉信访听证程序法治化的必经之路, 也是涉诉信访听证得以进一步推进的保障, 只有在涉诉信访程序的法治化过程中, 涉诉信访听证才能找到其作为“必须程序”的存在感。要加快依法信访中“法”的建设, 在《信访法》中对涉诉信访作出专门规定”或者通过《信访条例》的修改将涉诉信访的规范建设作为一项重要内容, 进而使涉诉信访听证顺理成章地成为其必要组成部分, 一直是近年各界的普遍呼声。
三、涉诉信访听证的司法实践现状
近年来, 我国涉诉信访听证在各级各地法院处理信访案件中得到了普遍认可和重视, 网络、现场等各种形式的涉诉信访听证会及其相关信息频频出现在网站、报纸等媒体上, 25在保障信访人的有效参与、程序公开透明、广泛听取意见、增进沟通交流、缓解情绪、化解矛盾方面取得了相应的效果, 听证已经成为我国现阶段处理涉诉信访问题的必然选择, 26涉诉信访听证的实践价值得到了一定程度的彰显。然而, 笔者在调研中发现, 涉诉信访听证实践运行的总体状况仍然差强人意, 看似繁荣的现象背后, 一些细节暴露出法院对待涉诉信访听证的不同心理状态, 涉诉信访听证的现状堪忧。
(一) 法院适用涉诉信访听证的矛盾心理
论理, 法院是涉诉信访听证的实践者、操控者, 且不管其主观偏好如何, 履行涉诉信访听证程序的义务主体是法院, 从涉诉信访听证程序中获利的也是法院, 只要听证程序运用得当, 大可帮助法院说服信访人, 化解信访纠纷, 可以说法院是信访听证的直接受益者。也正是出于此种考虑, 从中央政法委到地方各级法院密集出台了一系列程序规范。然而, 司法实践中法院的态度还是有些出人意料, 笔者在调研中发现一些基层法院以法院级别低、地理位置偏远、信访案件少、没听说过信访听证、话题敏感等为由对此回避。可见, 在当下涉诉信访听证欲成为我国法院处理信访案件的常规程序还需要更多的努力。
(二) 涉诉信访听证难以媲美诉讼活动的地位
时至今日, 我国各地各级法院官网建设相对已经完备, 诉讼活动信息基本可以作到公开、及时, 但信访及信访听证并不在其中。以“涉诉信访听证”为关键词在众多法院官网检索, 得到的结果却是以“理论探讨”“法院要闻”“新闻中心”等方式呈现的新闻稿, 所传达的讯息非常简单, 如“在法院主持下, 邀请人大代表、政协委员、律师代表等为某多年未结信访案件召开听证会, 化解了矛盾, 取得了良好的社会效果和法律效果”等。
“诉”“访”分离并未否认涉诉信访作为由司法机关处理公民意见的活动的属性, 在这个框架下介入的听证程序, 也不会因“诉”“访”分离而失去其法律程序的特征。听证通知、听证事项、参加人、具体步骤、听证结论、对信访案件处理的影响等听证要素的程序规范及其公开是信访听证法治化的基本要求, 也是衡量其法治化的重要标志。信访听证的程序规范和公开理应与法院诉讼活动的程序规范和公开享有同等地位, 方可彰显其作为法律程序的严谨性与规范性。法院官网将诉讼信息与信访听证信息区别呈现的做法是法院处理二者关系的真实心理写照, 使人们对信访听证的重要意义产生了误解和质疑。
四、涉诉信访听证的成本效益评估标准亟待建立
无论如何, 对涉诉信访听证的评估最终都要在其社会效果上加以展开, 即涉诉信访听证在平复信访人情绪, 化解司法纠纷方面的实际作用如何。也正是在这个意义上, 涉诉信访听证评估是指对信访听证给法院、信访当事人、社会所带来的影响予以考量, 评估法院借助听证解决信访纠纷所产生的成本以及获得的收益, 发现涉诉信访听证实施中产生的各种问题, 以检验听证于涉诉信访纠纷化解的价值与效率。27近年来, 理论界对法律评估的关注度持续提升, “立法评估”“立法前评估”“立法过程评估”“立法后评估”“地方立法评估”“行政立法评估”等成为研究的热点。延展至听证制度, “听证评估”“听证效果评估”“立法听证效能研究”等话题也开始受到研究者的青睐, 研究围绕评估主体、评估标准、评估方法、评估期限、评估目标等诸要素展开。从现有研究成果看, 评估的意义几无争议, 但评估标准建立的难度也有目共睹, 涉诉信访听证的评估亦是如此。
评估方法与评估结果具有直接的逻辑关系, 采用什么样的评估方法就会产生什么样的评估结果, 选择了某种评估方法也就意味着必须接受相应的评估结果。当下, 法律评估方法较为多见的主要有定性与定量分析法、成本效益分析法、风险评估法等, 其中尤以成本效益分析法最受推崇, 应用最为广泛。这是一种用于改善公共政策、监管、法规决策的技术, 是某一政策、法规引起的累积个人福利变化的货币化衡量。28在法律经济学看来, 量化的成本与效益比较所产生的经济效率完全可以取代传统法学的公平与正义, 成本低于效益, 则法律和政策的必要性就高, 反之则不然。笔者认为, 运用成本效益法对涉诉信访听证效果予以评估不失为一种务实的选择。美国是世界上最早应用成本收益分析法对立法、执法、司法活动展开评估的国家, 迄今很多国家和地区对该方法加以了推广和使用, 我国国内各领域包括法学界对该方法的研究和借鉴也已经成果卓著。29
(一) 涉诉信访听证的成本核算
涉诉信访听证的成本通常由人工成本、资料印刷成本、场地成本、宣传成本构成。人工成本一般包括法院工作人员、信访当事人、听证专家代表为准备、参加听证会所付出的时间和工作量, 直接表现为出席听证会专家代表的会务补贴;场地成本不是每场听证会的必需支出, 一般表现为需要在法院外召开听证会租用场地的费用;宣传成本通常是指必要时对听证会的电台、电视现场直播和媒体报道所需的费用。如果一次听证会不能解决问题的话, 这些费用还需要成倍增加。这些成本以一定标准转化为货币, 便是完成了涉诉信访听证的成本评估过程。应该讲, 成本评估工作相对容易操作。
(二) 涉诉信访听证的效益核算
相较于涉诉信访听证的成本核算, 效益核算的难度明显加大。何谓涉诉信访听证的效益?如何衡量涉诉信访听证的效益?评估标准是什么?这些都亟待引起实务界和理论界的关注与研究。定性分析是我国社会科学研究中通用的一种重要手段, 但在当下却饱受诟病, 亦或概括的定性研究已不能满足对评估对象作出更加具体、深入、客观的认知的需求。精准的定量分析, 借助大数据和模型构建, 对评估对象作出尽可能精确的测量, 是现代社会学为我们提供的新方法、新手段。“取得了很好的社会效果”显然已经不能单独作为衡量涉诉信访听证效益的标尺。运用可测量的数据指标对涉诉信访听证效益进行定量评估尽管具有相当难度, 因为有些效益着实不好用金钱价值来表达, 即使可以被表达也不一定可以直接用市场价格来衡量, 但并非不可行, 数据研究终究还是可以为这一衡量作出注脚。
“立法听证的效果是与立法欲达至的目标密切联系在一起的”, 涉诉信访听证作为程序规范, “目标因素就是评估其效果的重要指标”。30不同目标决定不同的评估标准, 如果将立法的民主性和科学性作为立法听证的目标, 则公众的充分参与度便可成为立法听证的评估标准;如果将立法的公平与正义作为立法听证的目标, 则有效控制立法成本, 追求立法效益便可成为立法听证的评估标准。由此推之, 涉诉信访听证的效益评估亦可由其欲实现的目标予以界定。
1. 涉诉信访听证欲实现的公众参与目标决定其效益评估标准就是对信访人参与听证程序各项指标的衡量。
若将信访听证的目的定位为满足信访人参与信访事项, 发表意见, 则评估标准就应着重考察信访人是否及时得到听证通知, 信访人是否能够获取完备的听证资料, 信访人发言时间是否充裕, 是否得到法院对信访事项的充分解答, 不同观点能否得到充足辩论, 听证专家是否客观、中立地进行信访调解, 信访人的听证意见能否左右听证结论的生成等。对这些要素进行综合考量并量化, 使其成为信访人听证参与度的衡量参数, 最终成为信访听证效益的评估标准。
2. 涉诉信访听证欲实现的信访目标决定其效益评估标准就是信访人对听证的满意度及息诉罢访的案件量。
听证作为程序性法律制度, 核心是听取意见, 在程序上保证听证人有足够的意见表达机会, 听证本身不承担解决问题的功能。在涉诉信访听证中, 法院着力证明其司法活动的合法性, 希望信访人接受现行司法结论, 而信访人则努力表达对现行司法活动的不满, 试图改变现行司法结论。两方面的观点相左, 但争议点相同, 即都针对现行司法结论, 故此听证会成功与否的检验标准便是信访人能否接受司法结论, 息诉罢访, 具体量化指标便是听证后的息诉罢访案件量的统计。
可见, 在评估体系中, 目标作为一个变量, 决定了评估标准也会随之改变, 用一个固定不变的指标对涉诉信访听证效益作出准确评估是不现实的。探索和建立科学的评估指标体系对于涉诉信访听证的未来发展具有十分重要的理论意义和现实价值。
注释
1 王赢:《转型期的中国法院与信访:涉诉信访问题实证研究》, 清华大学2010年博士学位论文。
2 李红勃:《到人民法院去:当代中国涉诉信访的法社会学分析》, 载《中国法律评论》2017年第2期。
3 《湖南省涉诉信访案件听证暂行办法》第2条。
4 刘琦:《我国立法后评估程序要素的分析》, 载《湖北警官学院学报》2015年第4期。
5 “案件质量评估”是按照人民法院审判工作目的、功能、特点, 设计若干反映审判公正、效率和效果各方面情况的评估指标, 利用各种司法统计资料, 运用多指标综合评价技术, 建立案件质量评估的量化模型, 计算案件质量综合指数, 对全国各级人民法院案件质量进行整体评判与分析。
6 河北省望都县人民法院涉诉信访办理流程图, 佛山市禅城区人民法院信访工作流程图, 山西省文水县人民法院法院涉诉信访工作流程管理规定, 连云港市赣榆县人民法院诉讼服务中心涉诉信访工作流程。
7 彭小龙:《涉诉信访的正当性与法治化》, 载《法学研究》2016年第5期。
8 汤尧:《司法听证与刑事诉讼构造之匡正---以不起诉听证为切入点的考量》, 载《金陵法律评论》2007年秋季卷。
9 这些规范性文件主要有:2009年《浙江省涉法涉诉信访听证暂行办法》, 共18条;2009年重庆市开县人大常委会《开县人大常委会信访办公室关于推行涉法涉诉信访听证制度的操作办法 (试行) 》;2010年, 中共湖南省委政法委员会《湖南省涉法涉诉信访案件听证暂行办法》, 共37条;2012年《广西来宾市中级人民法院关于涉法涉诉信访案件及民事、行政申诉、申请再审案件、听证制度若干问题的规定 (试行) 》, 共18条;2013年武汉市武昌区人民法院《涉诉信访处理工作实施细则 (审判委员会修改讨论稿) 》;2013年广西南宁市马山县人民法院《关于推进听证公开的实施细则 (试行) 》;2014年《阿克苏市人民法院关于涉法涉诉信访案件听证程序的规定》, 共33条;2014年广东省高级人民法院《广东法院涉诉信访工作规程 (试行) 》;2015年中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》。
10 《浙江省涉法涉诉信访听证暂行办法》第3条。
11 《阿克苏市人民法院关于涉法涉诉信访案件听证程序的规定》第10条。
12 《来宾市中级人民法院关于涉法涉诉信访案件及民事、行政申诉、申请再审案件、听证制度若干问题的规定 (试行) 》第6条:“下列涉法涉诉信访、申诉和申请再审案件, 经初步审查认为原判可能有误的, 组织信访听证……”第8条:“信访法官经审查认为需要听证的, 应填写申诉和申请再审案件听证立案审查表, 报庭长审批后由合议庭组织听证。”《北京市高级人民法院关于加强涉诉信访工作的实施意见 (试行) 》:“15、实行公开办案制度。建立信访案件联办、会商、协办等制度。对存在较大争议或当事人缠访缠诉的信访事项, 按照执法公开原则, 由办理部门视具体情况采取公开答复、公开听证、公开审理、公开训诫、公开执行等方式进行处理。”《广东法院涉诉信访工作规程 (试行) 》第34条:“对重大、复杂、疑难的信访案件, 人民法院可以根据需要举行信访听证, 集中社会力量共同研判信访人诉求的合理性。”
13 武汉市武昌区人民法院《涉诉信访处理工作实施细则 (审判委员会修改讨论稿) 》第9条在“信访听证制度”中指出, 对一些影响大、疑难复杂的来信来访, 当事人要求进行听证或者院领导认为有必要进行听证的, 由立案庭组织有关人员召开听证会, 以促使来信来访人员服判息诉, 防止矛盾激化。《阿克苏市人民法院关于涉法涉诉信访案件听证程序的规定》第4条规定信访人要求听证或法院认为需要听证的涉法涉诉信访案件, 可以举行听证。《湖南省涉法涉诉信访案件听证暂行办法》第4条规定信访人要求听证或政法部门认为需要听证的涉法涉诉信访案件, 可以举行听证。申报认定涉法涉诉信访终结的案件应当举行听证
14 史高宇:《信访听证制度评析与设计》, 载《中国行政管理》2006年第4期。
15 《湖南省涉法涉诉信访案件听证暂行办法》第33条;《阿克苏市人民法院关于涉法涉诉信访案件听证程序的规定》第33条。
16 王名扬:《美国行政法》 (上) , 中国法制出版社1995年版, 第493页。
17 张昌辉:《群众参与视角下中国司法听证制度的规范化》, 载《北京理工大学学报 (社会科学版) 》2017年第5期。
18 张弘、魏磊:《论司法听证的建构---以刑事诉讼为视角》, 载《中国刑事法杂志》2004年第2期。
19 《刑事诉讼法》第182条第2款:“在开庭以前, 审判人员可以召集公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人, 对回避、出庭证人名单、非法证据排除等与审判相关的问题, 了解情况, 听取意见。”
20 最高人民法院《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》第13条:“人民法院审查申请再审案件, 采取以下方式: (一) 审查当事人提交的再审申请书、书面意见等材料; (二) 审阅原审卷宗; (三) 询问当事人; (四) 组织当事人听证。”第18条:“人民法院对以下列事由申请再审的案件, 可以组织当事人进行听证……”
21 最高人民法院《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》规定:“19.对办案过程中涉及当事人或案外人重大权益的事项, 法律没有规定办理程序的, 各级人民法院应当根据实际情况, 建立灵活、方便的听证机制, 举行听证。对当事人、利害关系人提出的执行异议、变更或追加被执行人的请求, 经调卷复查认为符合再审条件的申诉申请再审案件, 人民法院应当举行听证。”
22 最高人民法院2018年4月28日对澳大利亚公民邱维廉与香港拉律达南国际管理服务有限公司劳务费纠纷申诉案进行公开听证, 邀请了部分全国人大代表、政协委员、侨务部门和本院特约监督员、特邀咨询员参加旁听。这是人民法院在复查疑难民事案件中首次探索引入公开听证机制。《最高人民法院对一起疑难民事申诉案公开听证》, http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-14324.html, 访问日期:2018年10月19日。
23 张昌辉:《司法听证:群众参与价值及其运作》, 载《政法学刊》2017年第8期。
24 张宏、魏磊:《论司法听证的建构---以刑事诉讼为视角》, 载《中国刑事法杂志》2004年第2期。
25 2011年3月, 河南省濮阳中院与华龙区人民法院联合召开由离婚财产分割引起的两起涉诉信访案件听证会;2011年4月, 河南省平顶山市湛河区人民法院对两起长期上访的案件举行听证;2012年辽宁省锦州市古塔法院首次针对一劳动争议纠纷民事案件召开听证会;2013年天津市高级人民法院就某股权确认纠纷案召开听证会;2013年新疆乌鲁木齐市中级人民法院为一起财产分割上访多年的案件举行听证会;2014年, 河南省沁阳市人民法院共召开4场信访案件听证会;2015年天津一中院为一起涉及故意伤害案的信访人召开听证会;2016年桂林市七星法院为一起长期信访案件举行听证会;2016年9月东莞市第一人民法院为一工程修复及鉴定评估费用事件召开信访听证会;2017年甘肃省文县人民法院召开了陇南市第一例涉诉信访听证会。
26 马修道、王展:《涉法涉诉信访听证的功能价值与制度完善》, 载《中国刑事法杂志》2012年第5期。
27 参见席涛:《立法评估:评估什么和如何评估 (下) ---以中国立法评估为例》, 载《政法论坛》2013年第1期。
28 转引自赵雷:《行政立法评估之成本收益分析---美国经验与中国实践》, 载《环球法律评论》2013年第6期。
29 赵雷:《行政立法评估之成本收益分析---美国经验与中国实践》, 载《环球法律评论》2013年第6期;席涛:《立法评估:评估什么和如何评估 (上、下) ---以中国立法评估为例》, 载《政法论坛》2012年第9期、2013年第1期;王称心:《立法后评估标准的概念、维度及影响因素分析》, 载《法学杂志》2012年第11期;陈伟斌:《地方立法评估的立法模式与制度构建》, 载《法学杂志》2016年第6期;汪全胜:《立法成本效益评估研究》, 知识产权出版社2016年版, 等。
30 朱立宇、孙晓东:《立法听证效果评估研究》, 载《朝阳法律评论》2009年第4期。