摘 要：南京国民政府在建政初期难以抵挡鸦片厚利的诱惑，施政意图总体倾向于弛禁筹饷，所谓"禁烟"仅是块掩人耳目的遮羞布，这一时期的烟毒管控可谓漏洞百出、无甚效果。此后国民政府逐渐形成禁烟自觉，放弃"寓禁于征",严厉禁绝烟毒，1935年以后发起两次禁烟运动，综合采用多种烟毒控制手段，显示出较强的烟毒管控能力，成功扭转了此前烟毒泛滥的局面。然而两次禁烟运动均因战争爆发而大受摧折，禁烟事业也就难以彻底收功。国民政府的禁烟历程充满艰难曲折，其间有高潮，也有低谷；有正向前进，亦有停滞与回退。只有充分肯定国民政府禁烟所取得的阶段性成绩，深刻检视其战后片面强调军事成败的大战略，才能客观评判禁烟过程中的政府作为，找到禁烟终归失败的症结。
关键词：南京国民政府； 禁烟效能； 施政意图； 控制措施；
基金： 江苏省社科基金青年项目（20LSC001）； 江苏高校哲学社会科学研究基金项目（2018SJA0822）； 江苏党风廉政建设创新研究基地项目（17JSLZ03）阶段性成果；
近30年来，随着社会史研究的兴起，近代中国禁烟史研究越来越受到学界的关注，无论是对禁烟历程的整体鸟瞰，还是分阶段、分地域、分党派的精耕细作，均已取得丰硕成果，有力推动了相关研究走向深入。1然而已有研究多侧重于禁烟活动的客体，以烟毒消长为中心展开探讨，缺乏对政府禁烟态度、禁烟措置演变脉络的纵贯考察。笔者此前提出，近代禁烟是一种"由政府发起、由民众参与，旨在禁绝烟毒的社会控制行为，即政府综合运用各种社会控制手段，对烟毒犯罪这一社会越轨行为施加约束，并通过培养和激发民众的拒毒意识来引导民众配合政府决策的社会制约与动员行为"2.在近世中国，政府的禁烟态度是否正确，能否规约烟毒犯罪行为并动员民众参与禁烟，同时充分整合、调动全国禁烟资源，直接关系禁烟全局的成败。前者是"想不想禁"的问题，后者是"能不能禁"的问题，前者是后者的根本前提和保障。本文在前人研究的基础上，从施政意图和控制措施两个维度，对南京国民政府的禁烟效能展开动态探讨。
一、"无心无力":建政初期的禁烟乱象
南京国民政府从成立之日起，至1935年"两年禁毒六年禁烟"运动发起前，一再声称要禁绝鸦片，不敢公然承认鸦片合法化，但往往经不住鸦片暴利的诱惑，打着"禁烟"的幌子干着纵烟的勾当；从实际运作来看，政府非但无力发起一场规模巨大的禁烟运动，而且对各地愈演愈烈的烟祸鞭长莫及，只好听之任之。
1. 国民政府抱有"借烟生利"之心
近代以后，尤其是中日甲午战争后，民族危机不断加深，各阶层纷纷寻找救亡趋新之路。在众多有识之士眼里，鸦片是西方殖民侵略的象征，是国家积贫积弱的根源，也是民族谋求复兴的窒碍，因而反复吁请政府厉行禁烟。受其影响，在清末禁烟运动中，政府严定章程，专设机构，采取一系列切实可行的措施，体现出相当的禁烟诚意；袁世凯主政时期，禁烟态度亦比较坚决。袁世凯死后，北京政府虽然继续颁布禁令，以示严厉禁烟，其真实态度却逐渐倒向"弛禁公卖".事实上，政府财政方面早已罗掘俱穷，无法负担浩繁的军事开支，也就难以抵挡鸦片收益带来的强烈诱惑，所谓"禁烟"不过是块遮羞布而已。1926年秋北京政府正式实行鸦片公卖、弛禁征税，据报载"连日以来，烟馆登记者四百家，烟枪登记者八百枝，以北京首善之区，一变而成万恶渊薮"3.
由于北京政府的"禁烟"大失众望，南京国民政府成立后，民众迫切期待新政府能够刷新政治，彻底禁烟。受国内外舆论的施压，1927年9月，国民政府颁布《禁烟暂行章程》，宣布从1928年起的三年内，在全国范围内完全禁绝鸦片，禁止输入吗啡、高根、海洛因等毒品；凡有鸦片烟瘾者，25岁以下者绝对禁止吸食，25岁以上者因年老或疾病，在申领"戒烟执照"后准予吸食，但须遵照"按年减食方法"递减吸量，于三年内戒绝；烟商向财政部登记商号名称、贩卖地点并申领特许证后便可分销鸦片；所售鸦片必须向政府纳税，第一年税率70%,第二年100%,第三年200%,税后贴上统一制作的印花税票，摇身变为"戒烟药品",如无印花，则不是"戒烟药品",而是走私烟土，政府将予以查禁罚没。4细究上述法规条文，其所称三年限期禁绝，既无详细施行计划，亦无地方执行机关；对吸烟者年龄和身体因素的限制性规定形同具文，"事实上，只要有款去领戒烟执照的，则只要够得上有'捧烟枪'的力气的便得吸烟，更不要说是否年老，是否身体有疾病了"5;允许商人领证贩售鸦片，政府从中抽税获利，无异于放任甚至鼓励烟祸肆虐下去。对这一时期的"禁烟",政府虽美其名曰"寓禁于征",究其本质却是"寓利于征""有征无禁",其所作所为和北京政府时期并无二致。虽然国民政府随后于1927年11月、1928年4月颁布两部修正禁烟条例，但并没有什么实质性改进。
在中央默许和纵容之下，各地均将征收烟税作为敛财途径。江苏省在半个月内发出131360张戒烟执照，收费98722元，"名为戒烟执照，实系购吸鸦片之凭证耳"6.这样的"禁烟"不仅难以让普通民众满意，而且招致不少来自体制内部的非议，财政部次长郑洪年承认："目下禁烟计划，仅为筹款之计，若谈禁烟，不但不能禁烟，实足纵毒。此等稗政，实非人民所喜，更非为国府下应有之现象。"7
在社会各界的口诛笔伐下，政府被迫重视禁烟问题。1928年6月，国民革命军开进北京，大规模军事征伐告一段落，政府也暂时失去弛禁筹饷的借口。7月，国民政府颁布《全国禁烟会议组织条例》，筹设全国禁烟会议，负责研讨、制定禁烟的具体方针政策，标志着禁绝鸦片被正式提上议事日程；8月，成立隶属行政院的全国禁烟委员会，作为督理全国禁烟事宜的专门机构；9月，颁布《禁烟法施行条例》，将禁烟分解为禁种、禁运、禁售、禁吸四大任务，对应鸦片的生产、分配、交换、消费四个环节，并对执行上述任务的执法、审理机关做出明确规定。这一连串动作意味着国民政府打算改弦更张，放弃"寓禁于征",改行"断禁"政策。11月，在全国禁烟会议第一次大会上，蒋介石发表演讲，信誓旦旦地表示"中央政府自上半年来，对鸦片捐税，可以说是没得到半文，政府禁烟的决心，可以想见，此后国民政府绝对不从鸦片得一文钱，如有此种嫌疑，由本会告发，我们就认这个政府是破产的，就不信任他"8,似乎说明高层已决心痛改前非，转而着手厉禁鸦片。
然而好景不长，自1929年起，蒋介石集团先与各地方实力派在战场上激烈拼杀，而后发动对红色根据地的"围剿",连绵不绝的军事"征讨",亟需广开财源挹注军费之不足，情急之下，国民政府又将目光投向鸦片税收。1931年后，国民政府台面上仍然宣称厉行"断禁",暗地里却再次图谋将"寓禁于征"推而广之，所谓"绝对不从鸦片得一文钱"的承诺，不过是张空头支票。是年春，国民政府先期派人赴台湾考察鸦片公卖，放出即将全面弛禁的风向标；7月，借口专事查缉云贵、波斯烟土，设立禁烟查缉总处，在江苏、浙江、福建、安徽、江西、上海等省市设立查缉处9,着手征收烟税，预计仅苏、浙、闽、皖、赣五省年收入就可达2亿元。这一举措使得"各地风起云涌，一般视鸦片为发财捷径者，莫不兴高采烈，喜形于色"10.各地查缉处成立后，无不视扩大销量、增加收益为首要任务。江苏禁烟查缉处南通禁烟查缉所在辖区如皋、启东、海门三县一连委任了20余名分所长，要求每人每月必须认销鸦片20担。11安徽禁烟查缉处规定吸烟者每盏烟灯缴纳登记费4元、执照费数角，即可随意吸食；贩烟者每两烟土上交"运照费""凭证费"各若干，便可"通行无阻，公开贩卖".12这些举措完全与"断禁"精神背道而驰。
揆诸史实，南京国民政府成立之初，并未下定禁烟决心，致使其禁烟决策在"禁"与"不禁"之间摇摆不定。正如时人所言："国府对禁烟，从未有必禁之意志。凡所施设，皆形式的、局部的、间歇的。……禁也，征也，公开也，秘密也，诸念杂兴，各策混用，要之从无必禁之决心，故始终无明确之政策。"13
2. 国民政府的烟毒管控乏善可陈
这一阶段国民政府的烟毒管控漏洞百出，几无成效，在"控制力"和"控制面"两个方面均有所反映：
在"控制力"方面，政府的烟毒管制绵软无力，即便是"断禁"禁烟的控制力亦尚欠火候。袁世凯死后，北京政府并没有认真禁烟，自然谈不上什么控制力度，国民政府成立之初亦复如是，但其随后发起的"断禁"禁烟，一改"寓禁于征"时期烟毒失控局面，取得了一定效果。据司法行政部统计，1929年度全国累计办理烟案5373起，收缴罚金264146元，判处有期徒刑、拘役者6900余人。14不过此阶段的烟毒管控仍然存在明显局限。一是禁烟周期过于短促。这次禁烟以1929年、1930年两年间执行较为有力，1931年以后由于政府禁烟态度的剧变，所谓"断禁"已是有名无实。在短短的两年里，政府难以推动禁烟事业的充分发展。二是禁烟手段失之偏颇。原则上各种社会控制手段应互相配合、互为补充、综合为治，而此时期的禁烟过于依赖政权、法律等强制性手段，对于习俗、道德、社会舆论等非强制性手段未予以应有的重视。三是禁烟布局不够合理。理论上禁烟活动应均衡覆盖烟毒从生产到消费的各个环节，然而在实际推进中却出现畸轻畸重的现象，如政府对于禁种、禁运等方面用力较多，对禁吸尤其是烟民戒治的投入则相对欠缺。最后，禁烟动员疲软无效。在禁烟过程中，政府理应展示其强大号召力，居中调动各方力量参与、配合政府禁烟工作，而当时掌握全国禁烟话语权且拥有广泛群众基础的却是中华国民拒毒会这一民间组织，与其说是政府动员民众禁烟，毋宁说是民众"倒逼"政府禁烟。
在"控制面"方面，禁烟的控制面相当局促。地方势力尾大不掉，各行其是，是控制面难以拓展的一个重要原因。在"后袁"时代，地方军阀们没把中央禁令放在眼里，为了维系军事开支，他们公然视鸦片为摇钱树，不仅包庇烟商贩运，课以重税；而且强迫民众种烟，征缴烟捐。1918年陕西军阀劝种鸦片，成为各省开放烟禁的始作俑者。刘镇华督陕时期，借"烟"生利一仍其旧，关中道烟税年收入近1000万元，比全省除烟税外的各项收入总额还多百余万元，时人评价该省强迫种烟"已成筹款之唯一方法"15.其他各省军阀亦如法炮制，据1924年统计，甘肃省烟税年进项2000万元，全省数万军队"依之给养";"又如福建之全省军费，每年约二千万元，皆惟烟税是赖".16奠都南京初期，国民政府依然无力节制地方实力派，无法将"断禁"禁烟向地方推进，各地烟毒泛滥情形没有好转的迹象。陕西省禁烟官员报告："本省自民五以还，政局多故，烟禁废弛，流毒无穷。全省九十二县，无不种植烟苗，烟土产量既巨，吸烟之风亦盛。尤以农民自种自吸，习为故常；商人借此饷客，视若礼品，祸害更烈。"17禁烟委员会亦在呈文中指出："各省公然弛禁、抽捐、课税、公卖、吸食，情形重大，异于寻常，虽其办法各殊，然以为筹款之计则一。在北则有河北、察绥、山西、河南各省，在南则有安徽、福建各省，无不新立名目，借烟敛款；若夫边远之陕、甘、云、贵、四川、热河等省，多年即恃鸦片收入为的款，迄未依法施禁者，更无论矣。"18
租界和敌占区成为中国政府行使禁烟主权的窒碍，是控制面难以拓展的另一重要因素。列强凭借治外法权，充当烟毒犯罪的保护伞，在租界内大肆纵烟，如1928年天津市政府开展"断禁"行动，将华界烟馆全部肃清，不料烟民们转而涌入租界吸食，待过瘾后再返回华界，政府方面虽明知其吸烟，却苦于无确凿证据，无法实施抓捕。19另据调查，自20年代开始流毒全国的吗啡、海洛因等烈性毒品，均以租界为制造、贩卖之中枢，"然后深入内地"20,中国政府对此无可奈何。有人总结道："吾国领土之内，尚有特殊区域如上海、天津、汉口等外国租界地在。此等特殊区域，格于条约，政府权力所不能及，历为贩卖烟毒之集散地，而一切饮鸩自安、沉湎忘返之人，亦多��集于是。"21更有甚者，日本依仗军事强力，在占领区内肆行毒化政策，如伪满洲国成立后，在长春设立"鸦片专卖总署",各省设立"专卖署",推行鸦片公卖，"并普遍间设小卖所，利用女招待勾引青年",结果"一般人趋之若鹜，多半吸食成瘾",日伪当局每年从中获利约1亿元。22日伪的毒化政策致使东三省民众吸毒成风，截止1937年3月底，哈尔滨市内领证吸烟者累计达到38548人，"其他未能领证吸烟者，亦大有人在云"23.日伪还试图把东三省变为鸦片种植基地和毒品制造中心。在其主导之下，中东路西段从牙克什至满洲里的170英里间罂粟遍地，中东路东段穆棱一带"亦完全播种罂粟".媒体评论，北满地区鸦片种植之多，"大概为向来所仅见".24
综上所言，建政之初国民政府既无心真正从事禁烟，也无力彻底根绝烟毒，禁烟长期处于停滞乃至向下滑落的不良状态之中。相应地，全国烟毒状况也就严重到无以复加的地步。据伍连德估计，1930年中国鸦片产量高达12000吨，而全世界除中国外每年鸦片总产量仅有1770吨，前者竟然约为后者的7倍。25有人认为1933年至1934年间是"中国蒙受毒祸最深的一年"26.
二、"正心聚力":1935年以后的两次禁烟运动
1935年"两年禁毒六年禁烟"运动发起后，国民政府一方面坚定禁烟意志，下定禁烟决心，不复有借"烟"生利之举；另一方面强化对烟毒犯罪的控制，"两年禁毒六年禁烟"运动及战后初期的"善后禁烟"运动均取得较为明显的效果。
1. 国民政府禁烟态度发生根本转变
九一八事变后，蒋介石及国民政府的建国理念逐步发生转变。对于国内的政治对手，其注意力由军事斗争转向国家政权建设，从过去单纯通过军事手段加以消灭，转而强调组织、干部和教育等政治建设方面的全面抗衡27;面对日本帝国主义的步步入侵，开始通盘筹划经济、社会、国防等各项建设，以增强国家综合实力，为抵御外侮做准备。国民政府对包括禁烟在内的社会建设事业有了全新认识，一个典型例证是，蒋介石本人谈论禁烟，往往从民族主义角度出发，阐述禁烟之于现代化国家建设及民族形象重塑的关键意义。他在1936年2月的一次演讲中指出，中国欲"兴利"必先"除弊",而禁烟是"除弊"的第一要务。虽然受制于人力物力财力的极度短缺，"积极的建设事业"还难以全面铺展，但完全可以"在消极方面，将除弊的工作，尽先做好",而"讲到消极除弊的事情，当然最急要最重大的就是禁烟，禁烟如不能收效，其他一切政治建设的工作，无论我们如何努力，都不能收效".另外，能否禁绝鸦片，还关乎民族形象和国家颜面。"因为国际间要看人家所能做得到的事，我们能否做到；要看我们自己讲的话，自己能否实行。总而言之，要看我们国家民族究竟有没有独立自强的高尚人格",因此"要为国家民族争人格",就必须从速禁烟。28全面抗战爆发后，他更认定鸦片与日寇同为中华民族最大敌人，"吾人一面奋斗抗战，一面必须禁绝烟毒",禁烟与抗战同等重要，二者"不容轩轾，且不容分割".29
国民政府的禁烟策略也随之产生变化，类似"寓禁于征"之闹剧已不再重演。1935年4月，国民政府军事委员会委员长蒋介石发布"禁烟通令",宣布采取"分年推进，逐步加紧"的办法禁绝烟毒，由此"渐禁"取代"断禁","两年禁毒六年禁烟"运动全面开展起来。就其具体内容来看，禁毒方面"自二十四年至二十五年年底止，以两年为彻底禁绝之限期".为禁止毒品吸食，1935年应广泛设置戒毒院所，供瘾君子自动投戒，促使其改过自新，"以明并非不教而诛之意";1936年对部分"甘心沉溺""不自振拔"者"即予重处期刑";1937年后如有瘾民仍不悔改，政府将"一律置之大辟，不稍宽假".对制造、贩运毒品者，主犯"无论何时，概行处死",从犯"亦皆规定分年科刑标准，不容幸免".至于禁烟方面"则按六年禁绝期限，即自二十四年至二十九年年底为止".将各省市划分为腹地"绝对禁种"省份和边远"分期禁种"省份，前者应于每年烟苗破土期间举行一次"总检举","藉期绝对禁种之腹地省份，无死灰复燃之可能";后者亦应根据各自情况，按期完成减种任务。对贩运、吸食鸦片行为，按照"分年递减"办法严格统制管理。30而后，委员长行营公布《禁烟实施办法》及《禁毒实施办法》，贯彻从重治罪精神，作为这次运动的根本准绳。6月，国民政府下令裁撤行政院所属禁烟委员会，特派军事委员会委员长蒋介石兼任禁烟总监，"办理全国禁烟事宜"31.11月，委员长行营设置禁烟委员会总会，成为全国最高禁烟机关；各省、市设禁烟委员会，各县设禁烟分会，负责"关于协助禁种及戒烟事项".32总的来看，这次运动借鉴了清末"渐禁"禁烟之法，且态度更坚决、擘画更周密。
在"善后禁烟"阶段，国民政府禁烟决心仍然相当坚定。1940年底"两年禁毒六年禁烟"运动结束，蒋介石随即发表通电，号召民众自1941年元旦起倾力铲除残余烟毒，"毋隳前功"33.与此同时，国民政府颁行《肃清烟毒善后办法》，宣布全国禁烟进入"善后"阶段，改"渐禁"为"断禁",所有种植、运输、售卖、吸食、贮藏烟毒行为均属犯罪，政府将扩大宣传，加强检举，严厉查缉，依法惩办。抗战胜利后，民众呼吁政府祛除积弱沉疴，建设一个崭新的国家。蒋介石适时发表讲话，要求人们"奋发新生之朝气，戒绝不良之污染，以符强国国民之实"34.1945年12月，国民政府公布《修正肃清烟毒善后办法》，规定战后继续采取"断禁"之法以根除烟毒，从1946年元旦起，各地烟毒肃清工作应在两年内完成。1948年初，鉴于未能完成禁绝任务，又制定《1948年度禁烟工作要点》，指导禁烟顺延进行。有专家从立法角度对国民政府禁烟政策的演变做了梳理，认为40年代的禁烟政策很好地"说明了国民政府禁烟禁毒政策的一贯性和它底[的]积极性"35.当代学者傅建成亦指出："平心而论，从1941年起国民政府进行的肃清烟毒善后工作在态度上是重视和积极的，具有相当的恒心。"36值得一提的是，国民政府统治末期军费开支节节攀升，造成惊人的财政赤字和通货膨胀，但政府在其财政竭蹶、命悬一线之际，宁可选择风险极大的币制改革做最后一搏，也不愿效仿从前开征鸦片税收从中渔利，这显然是个不小的进步。
政府禁烟态度的转折，为禁烟运动的开展提供了根本保证。
2. 国民政府的烟毒管控成效初显
1935年以后的两次禁烟运动期间，国民政府的禁烟控制效能大有提升，表现为两个方面。
一方面，政府的社会制约与动员更加有力，烟毒管控能力呈渐强之势。首先，无论是"两年禁毒六年禁烟"运动还是战后初期的"善后禁烟"运动，无论是"渐禁"还是"断禁",官方态度不再朝三暮四，一直保持对烟毒犯罪的高压态势，禁烟运动历时更久，更有效果。
其次，国民政府不仅重视强制性手段，对非强制性手段的效用亦予以肯定。在中央政府的敦促下，各地充分利用政权、法律手段，严厉打击烟毒犯罪，如1936年6月，河北省政府迫于两年禁毒期限将届，要求所属各县加大查缉力度，"凡属贩毒之人，无论其行踪如何诡秘，均难幸免",短短10天之内，被核准执行死刑之毒贩多至26人。37至全面抗战爆发前，上海市海洛因吸食者大多被处以死刑、无期徒刑及八年以上有期徒刑，全市瘾君子"已寥寥无几"38.战后初期上海市严查烟毒，初见成效："虽不敢谓有显着之成效，但以查缉的严密，处理的公正，一般烟民已有谈虎色变、急图躲避或相互惕勉之势。"39国民政府还高度重视非强制性手段的运用，如借助禁烟宣传，形成浓厚舆论氛围，促使社会移风易俗。1936年，蒋介石要求各地以"简明警醒之文告及标语""简明绘画""露天集会游行演讲""鸣锣挨户晓谕"等方式扩大禁烟宣传，"无论城区乡镇，均应一律办理".40各地遵照中央意旨，加强禁烟宣传，效果较好，如湖南省"为紧张禁烟工作起见",在各交通要道及公共场所大量张贴禁烟通俗标语，"以资儆[警]惕，而广宣传".41历经多次宣传洗礼之后，河北省城保定"城厢内外清毒空气极浓，市民对毒已有相当戒惧"42.据一些民国老人回忆，抗战胜利之初全国各地禁烟宣传同样颇有声势，宣传形式丰富多样，许多省市还组织禁烟宣传队到乡村开展流动宣传，一时间社会禁烟气氛分外热烈，形成不与吸烟家庭往来、不与吸烟家庭子女通婚的风尚。43
再次，国民政府于打击烟毒犯罪的各个环节均匀发力，禁烟布局更为科学合理。针对建政初期"断禁"禁烟厚此薄彼的缺陷，国民政府自"两年禁毒六年禁烟"运动始，在历次禁烟中大体能做到统筹兼顾、周密部署。以禁吸为例，政府在烟民登记的基础上广泛开展烟民戒治、调验及善后救济工作。如上海市自1935年7月开始烟民登记，至12月底，领照烟民共计30833人。登记截止后，考虑到仍有烟民漏记，复于1936年5月举办"总检举",共补行登记烟民24144人。该市随即决定以此为依据，自1937年起组织登记烟民分期施戒，"按年龄大小，分五期传戒，以一年为一期，每年减少五分之一",据当年统计，全市已有21042人戒绝烟瘾。为防止烟民戒后复吸，又制定《戒绝烟民抽查传验办法》，"圈定戒绝毒民二千一百八十四人分别抽查",每三个月举行一次，经调验确系复吸者，解送淞沪警备司令部惩办。此外，当局发现登记烟民中80%以上为劳苦工人和无业游民，因长期遭受烟毒戕害，普遍身体羸弱、无力生产，意志消沉、自甘堕落，意识到"即使处以严刑峻法，而不能改变其环境与感化其身心，究非治本之法",于是着手筹办"烟民工厂",供烟民改造身心、增加谋生技能，使其免于重蹈覆辙。44再如战后天津市积极开展烟民登记及戒治、调验工作，计1946年戒治、调验2026人，1947年戒治、调验1558人。45
最后，国民政府展示出较强的禁烟动员能力，初步形成"官民一体"的禁烟体系。建政初期"断禁"禁烟之所以号召力不强，其原因不仅在于政府此前的胡作非为导致口碑不佳，民众对其禁烟动机心存犹疑；更在于其他相关社会事业如保甲建设未能及时跟进，禁烟缺乏有效的动员工具，这一情形在"两年禁毒六年禁烟"运动发起后有所改观。运动期间蒋介石反复强调禁烟动员，曾在一次训话中提出："禁烟一事，决不是局部的、片面的努力，可以成功的；必须社会全体动员，彼此通力合作，向一个目标坚决的共同努力才可以收效。"46在他的大力倡导下，各地调动政府机关及基层行政组织力量，投入到禁烟运动中去。如战前江苏省曾"藉保甲监察之力"举办烟民登记，一月之间登记人数达9万余人。47抗战胜利后，禁烟动员力度进一步加大，不仅重新建立收复区保甲组织，使其继续为禁烟所用，还推动成立了一批民间禁烟团体。如1946年成立天津市禁烟协会1个、禁烟分会10个，1947年成立苏、浙、皖、湘等24省市禁烟协会24个、禁烟分会412个、乡镇支会162个。48这些民间社团密切配合烟民检举、烟毒查缉、禁烟宣传、戒治调验等工作，较好弥补了官方力量之不足。内政部平津区禁烟特派员李峰认为，平津地区的禁烟绩效"堪称全国首位",能取得如此卓着的成就，"全靠市府、警局及保甲人员之负责，更得教育、党、团及其他职业团体之辅助".49
另一方面，军阀及外国势力受到遏制，禁烟的控制面有所延展。二十世纪三十年代初蒋介石借"追剿"红军之机，将中央权力扩张到西南、西北各省。全面抗战爆发后，这些地区成为大后方，中央政府机关、科教文卫机构纷至沓来，中央政权的影响力空前强大。在国民政府地域整合努力下，边远烟毒治理"失范"省份大多被纳入全国统一的禁烟体系之中，昔日地方军阀纵烟祸国的纷乱局面得到较大程度的改善，试举两例：
陕西省自1935年开始"渐禁",全省禁烟"方有正轨可循".禁种方面，采取分期分区禁绝法，以两年为一期，分宣传、勘查、检举三个步骤进行，责成各县县长配合省禁烟委员限期完成任务。禁吸方面，自1935年10月至1936年9月办理烟民登记，共检举、登记烟民356539人，又自1937年8月至1938年3月办理补行登记，补登烟民271571人，为戒烟工作提供了依据。省政府还颁发《各县设立戒烟所实施办法》，通令各县一律组设，"多数县份，尚能遵照成立，按月收禁烟民".50
1934年至1935年间，四川省防区制被打破，国民政府基本掌控川军和四川政局。省主席刘湘遵照中央禁烟计划，训示所属："禁烟为川政之中心工作，各级主持禁政之官吏，务当以刚洁自持。"51禁种方面，1935年该省划定产烟较多的长寿、邻水、大竹、涪陵、丰都、梁山、开江、开县、宜汉、垫江等10县为"缓禁区域",分期禁种；其余各县一律严禁种烟。52禁吸方面，自1937年11月起全省举行烟民登记，并筹拨专款普遍设立戒烟院所，分期传戒烟民。至于禁运、禁售"亦均有管理方法贯彻到底，绝无推移可能".53
就效果来看，包括西南、西北在内的边远地区禁烟取得了较显着的成绩。1937年秋，陕西全省禁绝鸦片种植。54据1939年统计，四川省种烟土地尚余37万亩，在蒋介石亲自督办下，至1940年春，"素称鸦片出产中心"的川西北山区已告禁绝，"全川的烟苗差不多已经完全肃清".四川、甘肃、贵州、宁夏等省因禁种鸦片，改种粮食，粮食产量大大增加。以贵州为例，全省小麦增加39万余亩，油菜增加36万余亩，其他粮食作物增加29万余亩。55又据媒体报道，陕西省1946年度禁烟"推行甚力，成绩卓着",共计查获烟土14951694两，烟膏220两，烟灰813720两，烈性毒品86440两，抓获烟毒犯4387人。56
另需指出的是，1943年中美、中英签订新约，废除了美、英在华的治外法权，抗战胜利后国民政府宣布收回列强在华除香港外所有租界和租借地，大大拓宽了禁烟的控制面，这对战后禁烟事业意义重大。
总而言之，1935年以后国民政府决心厉禁烟毒，并两度发起颇具声势的禁烟运动，期间禁烟总体处于向上发展的良好态势之中，很大程度上扭转了此前烟毒泛滥的局面。1936年有人乐观地指出，就全国来看，禁烟之意义"已成为[民众]普遍之常识",很多省份的烟苗"或已悉数铲除，或已改植其他作物",禁烟运动"已有成绩可寻","依此推进，六年计划之提早完成，非无希望".57据战后初期禁烟报告显示，台湾省、青岛市及浙江省部分地区的烟毒已告肃清，"其余各省市也限于短期内禁绝";1946年全国范围内查铲烟苗面积、缉获及枪毙烟犯人数均较1945年有所增加，这些都足以证明"只要人人努力，[禁烟]一定是会有良好的结果".58
三、"有心无力":兵燹战乱之下的禁烟困局
然而，二十世纪三四十年代相继爆发的全面抗战和国共内战，很大程度上迟滞乃至中止了国民政府的禁烟进程，业已初具雏形的烟毒管制体系在烽火相连中不断被销蚀以至于消解。国民政府虽然继续标榜禁烟，但已无法将其推向深入，主要表现为：
其一，禁烟的控制力遭到严重削弱。就中央层面而言，1937年全面抗战爆发后，中华民族处于生死存亡的危急关头，抗战成为压倒一切的首要任务，政府不得不将工作重心转移到军事方面。1938年2月，行政院决定取消军事委员会所属禁烟总监一职，将禁烟委员会总会改隶内政部，派驻各地之禁烟特派员"一律撤销","其职务交由各该省民政厅办理".59次月，蒋介石以战事紧张需专心指挥为由，辞去禁烟总监兼职。此后禁烟事务便在内政部禁烟委员会的领导下进行，由军政紧要事务退居一般行政事务，重要性显着降低，事业推进大受影响。
与之类似的是，1946年全面内战爆发以后，尤其是1947年解放军转守为攻后，国民党军队连遭败绩，逐渐失去战场主动权，从优势转变为劣势，由此引发国统区一连串社会危机。政治方面未能获得中间力量的拥护，广大民众与国民政府离心离德；经济方面未能抑制通货膨胀的恶化，经济重建步履维艰；社会方面未能有效化解社会矛盾，导致学潮频发、局势动荡。60至1948年，国民政府军事、政治、经济、社会诸方面已面临全面崩溃，为挽回颓势，政府实行"戡乱动员",集中全力"剿共",作困兽之斗。在这样的大环境下，禁烟与其他社会建设事业一样，无形中被边缘化了。
就地方层面来看，在兵荒马乱的年月，一切工作开展同样以服务军事为鹄的，官员们忙于征兵、征粮、征税以应付上级催索，尤其是国共内战期间，各种摊派任务急如星火，成为地方政府难以承受之重。如因中央"戡乱动员""催的紧",原定于8月启动的1948年度江南地区征兵任务，早早提前至2月"开始向各地县政府预支".61广东省政府干脆将征兵、征粮、治安三项事务列为1948年度各厅、处机关的工作重点。62迫于形势，各级政府特别重视征兵、征粮等事务，多将禁烟事业搁置一边。
战乱中饱受颠沛流离之苦的普通民众，亦难以持续关注和配合政府的禁烟事业。全面抗战期间，军事、财政支出激增，而作为国家赋税重地的东南沿海地区落入敌手。为了支撑危局，政府不得不加征赋税、发行公债，民众负担骤然加重。国共内战期间，为了供养庞大的战争机器，政府更是肆意掠夺民财，所征苛捐杂税种类多如牛毛，平民百姓苦不堪言。不惟如此，民众还需担负征丁、征粮等各类强征及恶性通货膨胀带来的生存压力，其生活境遇的困苦和悲惨可想而知。在最基本的生计都难以得到保证的情况下，"为稻粱谋""为生计筹"成为民众日常生活的主题，对于政府主导的禁烟，民众恐怕无暇关注，更无力支持了。
总之，受战争的影响，国民政府的社会制约与动员能力明显弱化，烟毒管制松弛了下来。
其二，禁烟的控制面迅速缩小。在两次战争中，国统区的面积均不断萎缩，政府的禁烟只能在很有限的空间内进行。与一贯坚持禁绝烟毒的中共政权截然相反的是，全面抗战期间日本侵略者在广大沦陷区推行毒化，不仅将此前国民政府的禁烟措置破坏无遗，而且使得沦陷区毒卉遍野、瘾民成群。在华北沦陷区，日本侵略者通过操控伪天津禁烟分局、土药业分会等机构，统制鸦片的生产、贩售、吸食等环节，纵容毒品的走私制贩，结果使天津烟毒愈加泛滥，成为远东闻名的"海洛因制造中心地".63同时期北平城内"土膏店之增加，有如雨后春笋",总数不下800余家，各店"灯火辉煌，门庭若市".媒体哀叹在日寇铁蹄之下，"抗战前严厉禁毒的成绩，已根本湮没","昔日称为文化城的故都北平，而今已成为毒化城了".64在华中沦陷区，侵略者在上海成立"华中宏济善堂",在上海、南京两市及苏、浙、皖等省展开鸦片种植、采购、缉私和售卖，有组织、有计划地推行毒化政策，罗织出一张纵横交错的毒化网络。65按照其毒化计划，上海每日须销售鸦片4大箱，每箱160包，每包12两，共计7680两。66日伪占领下的苏州全城竟有鸦片"售吸所"800余所，烟民逾3万人。67
由此可见，战争的爆发不仅阻断了国民政府两次禁烟运动的进程，而且使其朝着相反的方向运行，国民政府因此未能引领禁烟运动取得最后成功。据不完全统计，沦陷区被毒化民众多达3298万人68,为战后禁烟增添沉重负担。1948年底至1949年初，面对疯涨不已的粮价，从中央到地方的囚粮采办困难重重、难以为继，政府被迫大批假释包括烟毒犯在内的囚犯，此举应可视作禁烟事实上中止的标志。可以说因受战争的冲击，早在南京国民政府垮台以前，其禁烟事业已失败了。
结语
传统观点倾向于认为，南京国民政府自始至终昧于厚利、昏聩低能，决定其根本无法领导全国禁烟取得最终胜利，这种以结果反推过程、缺乏理性思考和动态观照的论调多少显得缺乏说服力。本文从"施政意图"及"控制措施"两方面入手，对国民政府的禁烟效能展开考察，认为1935年之前国民政府既没有下定决心禁烟禁毒，也无力对流布全国的烟毒犯罪进行有效控制；1935年以后国民政府终于树立起根绝烟毒的信念，在此基础上"两年禁毒六年禁烟"运动及战后初期的"善后禁烟"运动均展现出较好的控制成效，本有望将百年烟毒彻底涤荡一空，然而战争的爆发、战火的蔓延打断了这一进程，禁烟局势愈发变得难以收拾，直至事不可为。国民政府的禁烟历程充满艰难曲折，其间既有高潮，也有低谷；既有正向前进，亦有停滞与回退。我们只有了解禁烟过程中的各种艰难坎坷，客观评价其所取得的阶段性成绩，才能不因一些先入为主的观念而有所偏颇，最大限度地还原历史的本真。
在国民政府的禁烟历程中，抗战胜利是个特殊而重要的标志性事件。由于日本的投降、租界的收回，胜利后的禁烟条件要远远优于以往任何时期，实为禁绝烟毒的绝佳时机，时人敏锐地觉察到了这一点。69但令人大失所望的是，继1946年国民党军队主动寻衅，挑起全面内战之后，1947年国民政府又抛出"戡乱建国"方针，从字面上看似乎兼顾了"戡乱"与"建国",实质上却是借"戡乱"之名，竭力搜刮国统区的人力物力财力支撑其大打内战，即使对社会建设事业造成严重负面影响亦在所不惜，由此可以窥见国民政府将军事成败置于其他战略之上的大战略。70这种一味恃强横行、穷兵黩武，完全拂逆民意、违背社会发展潮流的疯狂举动，与全面抗战时期民族危机大背景下的"抗战建国"之举存在本质区别，其结局必然是既"戡"不了"乱",更建不了国。国民政府对民众的和平诉求认识不清，对自身"建国"的使命把握不准，结果非但没能建成一个现代化国家，反而被赶出了历史舞台。
注释
1 2010年以前的学术成果参见两篇综述：肖红松：《近十年中国近代毒品史研究综述》，《河北大学学报》（哲学社会科学版）1999年第2期；王�h、赵留记：《1997年以来的中国禁毒史研究》，《河北学刊》2010年第1期。2010年以后的主要着作有：尚季芳：《民国时期甘肃毒品危害与禁毒研究》，人民出版社2010年版；肖红松：《中共政权治理烟毒问题研究：以1937-1949年华北乡村为中心》，人民出版社2013年版；胡金野、齐磊：《中国共产党禁烟禁毒史》，经济科学出版社2016年版；[美]周永明着，石琳译：《20世纪中国禁毒史》，商务印书馆2016年版等，论文从略。
2郑宇：《变动时局中的社会控制--战后苏南国统区的禁烟活动析论》，《民国研究》2014年春季号，社会科学文献出版社2014年版，第157页。
3（1）坚白：《鸦片公卖》，《益世报》，1926年10月17日，第10版。
4（2）转引自于恩德：《中国禁烟法令变迁史》，中华书局1934年版，第284-285页。
5（3）填：《禁烟问题》，《再造》1928年第15期。
6（4）《禁烟条例修正后之江苏禁烟情形》，《益世报》，1928年2月28日，第8版。
7（5）《财部果有戒烟之诚意耶》，《拒毒月刊》1927年第16期。
8（1）《中华民国史事纪要》编辑委员会编：《中华民国史事纪要（初稿）》[中华民国十七年（一九二八）七至十二月份],（台北）中华民国史料研究中心1982年版，第903页。
9（2）《撤销禁烟查缉处》，《中央周报》1931年第162期。
10（3）《昙花一现之禁烟查缉处》，《拒毒月刊》1931年第50期。
11（4）《党治下之绝大污点！鸦片公卖已成事实》，《益世报》，1931年7月6日，第4版。
12（5）《禁烟查缉处即成立》，《国闻周报》1931年第8卷第26期。
13（6）《论禁烟》，《大公报》，1932年9月26日，第2版。
14（7）《十八年度烟案统计》，《申报》，1930年10月28日，第5版。
15（1）《陕西禁烟之两面观》，《益世报》，1924年1月15日，第4版。
16（2）周宪文：《中国之烟祸及其救济策》，《东方杂志》1926年第23卷第20期。
17（3）《陕西省检举烟民登记报告书》（1936年），中国第二历史档案馆藏内政部档案，十二/1694.
18（4）《禁烟委员会呈行政院请示禁烟政策》，《大公报》，1932年5月28日，第4版。
19（5）《各省市府代表报告禁烟状况（二）》，《申报》，1928年11月6日，第9版。
20（6）《拒毒会搜罗租界毒况》，《申报》，1929年1月20日，第16版。
21（7）吴开先：《禁烟运动》，《苏衡》1936年第13-14期合刊。
22（8）《日本毒化罪行资料》（东北、华北、华中、华东情形，1946年），中共河北省委党史研究室编：《日本鸦片侵华资料集（1895-1945）》，中共河北省委机关文印中心2002年印行，第151页。
23（9）《哈市鸦片瘾者惊人数字！》，《滨江时报》，1937年5月24日，第2版。
24（10）《日祸下之满洲烟毒盛行》，《大公报》，1932年7月26日，第4版。
25（11）《中国出席国联第十八届禁烟委员会会议史料一组》，《民国档案》2003年第2期。
26（12）纫之：《一年来之毒患与禁毒》，《北方公论》1935年第86期。
27（1）罗敏：《从军事领袖向政治领袖的转型--以1930年代蒋介石对"西南问题"的处置为中心》，《社会科学辑刊》2014年第4期。
28（2）《蒋兼总监讲述禁烟总会的使命》，《康乐月刊》1936年第1卷第1期。
29（3）蒋介石：《抗战与禁烟同等重要不容轩轾》，《蒋主席禁烟言论集》，内政部禁烟委员会1948年印行，第28页。
30（4）《行营公布禁烟禁毒办法》，《申报》，1935年4月8日，第10版。
31（5）《行政院关于裁撤禁烟委员会特派蒋中正兼禁烟总监训令（附文官处公函）》（1935年6月8日），马模贞主编：《中国禁毒史资料（1729-1949年）》，天津人民出版社1998年版，第1094页。
32（6）《禁烟实施办法》，《禁烟专刊》1935年第1期。
33（1）《蒋委员长通电禁烟计划完成》，《大公报》（香港版），1940年12月31日，第4版。
34（2）《各地纪念六三禁烟节，蒋主席颁禁烟训词》，《大公报》，1946年6月4日，第3版。
35（3）方秋苇：《当前禁烟禁毒政策评述》，《中央周刊》1947年第9卷第9期。
36（4）傅建成：《百年瘟疫--烟毒问题与中国社会》，陕西人民教育出版社2000年版，第193页。
37（5）《冀省府严厉禁毒，近旬枪决毒犯廿余名》，《益世报》，1936年6月14日，第3版。
38（6）《毒氛笼罩沪郊》，《申报》，1938年12月6日，第10版。
39（7）方霁明：《禁烟禁毒》，《上海警察》1946年第3期。
40（8）《扩大禁毒宣传》，《申报》，1936年12月4日，第8版。
41（9）《湖南省政府民国二十五年七月份禁烟禁毒工作报告》，中国第二历史档案馆藏社会部档案，十一/9273.
42（10）《冀省当局严厉禁毒，将举行扩大宣传周》，《益世报》，1936年10月21日，第3版。
43（1）蒋秋明、朱庆葆：《中国禁毒历程》，天津教育出版社1996年版，第505页。
44（2）蔡劲军：《两年来上海市禁烟禁毒报告》，《拒毒月刊》1937年第113期。
45（3）陆涤寰：《天津市卫生局禁烟工作简述》，《天津市周刊》1948年第7卷第6期。
46（4）《总监训示》，《四川禁烟月刊》1937年第4期。
47（5）叶木青：《保甲制度下之禁烟禁毒（续）》，《浙江自治》1936年第1卷第8期。
48（6）《内政部三十七年上半年度禁烟工作报告》（1948年），马模贞主编：《中国禁毒史资料（1729-1949年）》，第1484页。
49（7）《厉行禁政肃清烟毒，由警局保甲劝戒》，《益世报》，1947年5月10日，第4版。
50（1）高应笃：《陕西禁政之现况与展望》，《服务》1939年第3期。
51（2）《主席训示》，《禁政月刊》1937年第1期。
52（3）《川省实施禁烟计划》，《益世报》，1935年11月15日，第4版。
53（4）嵇祖佑：《抗战期中之四川禁政》，《禁政月刊》1937年第1期。
54（5）《禁烟禁毒工作报告书》（1938年10月），中国第二历史档案馆藏内政部档案，十二/1604.
55（6）陈克文：《六年禁政的收获》，《华侨先锋》1940年第2卷第12期。
56（7）《陕省禁政成绩优良》，《西京日报》，1947年9月9日，第3版。
57（8）华：《租界禁毒问题》，《中华月报》1936年第4卷第7期。
58（9）行政院新闻局：《肃清烟毒》，张研、孙燕京主编：《民国史料丛刊》（第718册），大象出版社2009年版，第46页。
59（10）《贵州省政府训令民治字第二九四号》，《贵州省政府公报》1938年第11期。
60（1）汪朝光：《简论国共内战时期国民党的"戡乱动员"》，《上海大学学报》（社会科学版）2005年第3期。
61（2）冀民：《大风暴前夕的江南征兵》，《展望》1948年第2卷第16期。
62（3）《粤下半年工作中心仍重治安征兵征粮》，《开平华侨月刊》1948年第2卷第8期。
63（4）吕天石、肖红松：《沦陷时期天津烟毒问题探析》，《抗日战争研究》2016年第4期。
64（5）《北平成地狱》，《大公报》（香港版），1941年7月2日，第5版。
65（6）曹大臣、朱庆葆：《刺刀下的毒祸--日本侵华期间的鸦片毒化活动》，福建人民出版社2005年版，第155页。
66（7）《日伪毒化上海》，《大公报》（香港版），1940年4月14日，第3版。
67（8）《日本的烟毒政策》，《大公报》（香港版），1939年10月27日，第4版。
68（9）《沦陷地区毒化概况》（1945年7月），中国第二历史档案馆藏内政部档案，十二（2）/1312.
69（1）如有人将近代中国烟毒屡禁不绝的原因大致归结为"政府意志不坚，努力不足""日本蓄意灭亡中国，肆行毒化政策"及"少数人民愚昧，罔知利害"三端，并指出战后前两项因素"已经消灭了",只要处置完那些"绝不自爱的从事种运制售和吸食的败类",禁烟事业便可大功告成。参见《论禁烟禁毒》，《大公报》，1946年3月11日，第2版。
70（2）赵光辉：《国共舆论战与国民党的大战略--以审判冈村宁次为中心》，《新闻与传播研究》2017年第11期。