摘 要:文章分析了野生动物保护管理行政许可存在的主要问题,探讨了解决存在问题的途径,为完善野生动物保护管理行政许可提供参考.
关键词:野生动物; 行政许可; 问题; 途径;
作者简介: 荣光(1975-),男,辽宁抚顺县人,高级工程师.;
Abstract:This paper analyzes the main problems existing in the administrative license for wildlife protection and management, and discusses the ways to solve the existing problems, providing reference for improving the administrative license for wildlife protection and management.
Keyword:wild animals; administrative license; problems; approaches;
0 引言
野生动物是自然生态系统的有机组成部分,事关生物多样性和自然生态系统平衡,是生态文明建设的重要内容[1].我国领土广袤,野生动物资源非常丰富,由古至今历朝历代对野生动物保护都十分重视.根据历史文献记载,我国古代已经制定了野生动物资源保护法制.西周时期(约公元前11世纪到公元前770年)已开始奠定了比较完善的基础[2].新中国成立以来,陆续出台野生动物保护方面的法律法规和规定,1988年11月8日第七届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野保法》),1989年3月1日开始施行.2018年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过,修改《野保法》部分条款,将第三十五条第二款和第三十七条第一款明确为海关依法实施,将第四十八条、第四十九条、第五十一条中的"工商行政管理部门"修改为"市场监督管理部门".1994年10月国务院发布的《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》)对保护区内的野生动物驯化、繁殖珍稀、濒危野生动物也做出了相应规定.《野保法》是在计划经济体制下制定的,这些带有计划经济特征的法律规定,已明显地与发展社会主义市场经济的要求不相适应[3].《条例》也同样带有计划经济时代的特征.《野生动物保护法》已经施行了30 a,随着国家经济体制、法律体制的不断建立和健全,对野生动物的保护越来越重视,但是野生动物保护管理行政许可存在的滞后问题也日益显现.文章重点分析了野生动物保护管理行政许可存在的问题,并提出切实可行的解决问题的途径,为健全和完善野生动物保护管理行政许可提供参考.
1 野生动物保护管理行政许可存在的问题
由于野生动物资源保护管理工作的特殊性和管理范围的广泛性,使得野生动物保护管理行政许可存在一些亟待解决的问题.
1.1 行政许可项目繁多
野生动物保护管理行政许可项目多,是从事野生动物保护管理工作人员的共识.仅以辽宁省例,林业行政许可项目27项,涉及野生动物保护管理行政许可的就占12项.分别为:(1)进入森林和野生动物类型自然保护区从事科研、教学实习、参观、旅游审批;(2)外国人进入森林和野生动物类型自然保护区审批;(3)外国人对国家和省重点保护野生动物进行野外考察、拍摄电影录像等活动审批;(4)国家二级保护和省重点保护陆生野生动物特许猎捕证核发;(5)非重点保护陆生野生动物狩猎证核发;(6)国家二级保护和省重点保护陆生野生动物或者其产品出售、收购、利用许可;(7)国家二级保护和省重点保护野生动物驯养繁殖许可证核发;(8)国家和省重点保护陆生野生动物或其产品出县运输、携带许可;(9)狩猎场开设许可;(10)国家一级保护野生动物特许猎捕证审核;(11)国家一级保护野生动物驯养繁殖许可证审核;(12)国家重点保护野生动植物出口或中国参加的国际公约限制进出口的野生动植物进出口审核.上述众多的行政许可项目,给野生动物保护管理部门工作人员带来了巨大的工作量,并且给审核上报、审批及检查、管理带来很大的难度.
1.2 行政许可层级多,申请材料要件多,申请程序烦琐
由于野生动物保护级别的不同,致使审批的权限不同,实施审批的机关级别不同.对于国家已经认定的人工驯养技术成熟的野生动物驯养繁殖、经营利用、携带运输的审批,仍需要层层审核,层层上报审批,直至业户需要到省林业厅或国家林业局办理行政审批,审批过程烦琐,耗费物力、人力现象严重.以辽宁省为例,人工驯养繁殖技术成熟的野生动物梅花鹿产品,如果某人想携带1条鹿鞭出县境,按照《辽宁省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》第24条规定:"运输、携带国家或者省重点保护的野生动物或者其产品出县境的,必须向省野生动物行政主管部门提出申请,并提供特许猎捕证、狩猎证或者驯养繁殖许可证,野生动物保护资源管理费缴纳证明,经省野生动物行政主管部门批准后,方可从事运输携带活动,无批准证明的,铁路、交通、民航、邮政部门和其他劳动单位或者个人,不得受理."《辽宁省政府公布的林业行政许可办理程序》的规定,该人若想从县城携带这条鹿鞭到市区或临县境内,要经省野生动物行政主管部门批准后方可携带.而现实情况如果某人按照上述规定办理至少需要往返两次,方可办理完携带行政许可,有时受申报材料不够全面的影响,往返的次数还要更多,既浪费时间,又耗费人力和财力.我国在保护野生动物方面的法定最高刑为有期徒刑,这样的法定刑偏低,不足以威慑犯罪分子[4].因此,一些携带者宁可铤而走险非法运输,也不愿意到野生动物行政主管部门办理行政许可.
1.3 管理部门不健全,缺乏专业管理队伍,业务能力亟待提高
野生动物驯养繁殖及其产品经营利用涉及各行各业,千家万户.涉及的行业就包括,餐饮、旅游、服装、装潢以及马戏表演、医药卫生、美容化妆等行业,而且涉及经营、销售、运输和进出口贸易.2003年开始,我国对野生动物及其制品进行标识管理试点.列入标识试点范围的野生动物及其制品扩展含野生动物成分的保健品、药品、食品、工艺品、标本、皮具和乐器,涉及千家企业以上,野生动物制品近300种[5,6].这给野生动物行政主管部门的管理带来非常大的难度.所以,亟待建立专职的野生动物保护管理机构,健全机构职能,加强对野生动物保护管理队伍的建设,提高行政许可人员的业务能力.
以辽宁省抚顺市为例,市、县(区)两级野生动物行政主管部门特别是县级野生动物行政主管部门缺乏专职工作人员,多为兼职,市辖区根本没有专职机构,更没有专职工作人员.由于野生动物行政主管部门不健全以及保护管理人员的缺乏,业务不熟悉,导致野生动物保护管理行政许可申请非常困难.此外,各地普遍存在的资金保障不到位等问题,也是制约野生动物保护管理行政许可健康发展的重要因素.
2 解决野生动物保护管理行政许可存在问题的途径
2.1 加快野生动物保护管理行政许可的标准化建设
尽快建立全国统一的野生动物保护管理行政许可模式,形成全国范围到县一级的野生动物保护管理网络体系,加快实行野生动物保护管理行政许可的网络化电子化建设,加快实行网上申请和"一站式"服务,努力促进野生动物保护管理行政许可的健康发展.
2.2 明确行政许可权限,强化行政许可程序
要进一步明确各级野生动物行政主管部门行政许可的级别和范围权限.设定范围的规定必须是具体而翔实的,而不是用一些概括性和抽象化的词句表达[7].要减少审核、审批中间环节,优化行政许可程序,强化申请材料要件,转变管理方式,在强化管理的同时,也要在"放管服"的理念下做好全站式服务.
2.3 加强基层野生动物保护管理机构和队伍的建设
各级地方政府应当重视野生动物保护管理机构的建设,设立专门管理机构,充实野生动物保护管理专职工作人员,建设专业的野生动物保护管理队伍,强化队伍建设,加强对野生动物保护管理行政许可人员政策水平、业务能力的培训.而且各级地方政府应当加强对野生动物保护管理机构财力和物力的保障.例如,2020年2月19日天津市人民政府令公布施行的《天津市加强野生动物管理若干规定》第十六条明确要求:财政部门负责对野生动物管理工作提供资金保障,将所需资金纳入财政预算[8].
2.4 加快制定和完善法律法规等规章制度
施行了30 a的《野生动物保护法》,为野生动物保护管理做出了巨大贡献.30年来,国家以及各省也相继施行了一批有关野生动物保护管理方面的法律、法规和条例等,但是有关野生动物保护管理行政许可方面的立法相对滞后,应当加快完善法律、法规,或依据《中华人民共和国行政许可法》等法律、法规,制定专门的野生动物保护管理方面的行政许可办法,从法律、法规上对野生动物保护管理行政许可做出明确规定.正是这种法律制度在野生动物保护过程中起到了重要的保障作用,同时,也使人们保护野生动物具有积极性[9].例如,2019年5月安徽省林业局出台了《安徽省陆生野生动物人工繁育许可证管理办法》,为陆生野生动物人工繁育管理提供了规范的依据,解决了陆生野生动物人工繁育许可证在申办和注销方面存在的实际问题.安徽省在野生动物保护管理行政许可方面的实践,提供了可借鉴的经验.
2.5 加强普法宣传工作
当前驯养繁殖和利用野生动物及其制品非常频繁,但是有关野生动物的普法,还是侧重于以《野保法》为主,以保护为重点的宣传,关于野生动物保护管理行政许可方面的宣传存在欠缺,应当利用各种媒体在宣传保护野生动物的同时,加强对野生动物保护管理办理行政许可方面的宣传,有针对性的宣传办理行政许可的事项和程序,让办理行政许可一目了然.
3 小结
我国野生动物保护已形成一定的法律体系[10],但是野生动物保护管理行政许制度仍需要完善.野生动物保护管理行政许可是行政许可制度的重要组成部分.科学合理的行政许可设定制度,对于规范行政许可设定权的有序运作具有重要意义[11].因此,我国必须加快立法和修法进程,建立健全野生动物保护管理机构,加快完善野生动物保护管理行政许可制度,为更好的建设我国的生态文明做出贡献.
参考文献
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[11] 胡建新,黄忠远.论行政许可设定制度的改革[J].法制与社会,2013(12)下:59-62.