摘 要:行政事业单位国有资产管理是国家财政管理的重要基础和有机组成部分,是促进相关政府部门更有效地发挥其重要职能的保障.资产管理工作不仅关系到国家机构各项事业的正常运转和快速发展,还影响到财政管理在国家治理当中的基础性和支柱性作用.只有有效的管理才能使国有资产的效益最大化.
关键词:行政事业单位; 国有资产; 管理;
作者简介: 刘文辉(1974-),男,河南安阳人,会计师,从事行政事业单位资产管理.;
行政事业单位国有资产是行政事业单位履行职能,保障政权运转以及提供公共服务的物质基础[1].加强行政事业单位国有资产管理,对于保护国家财产的安全和完整,保障行政事业单位各项任务的完成具有重要的意义.近年来,国家陆续出台了一系列相关的行政事业单位国有资产管理办法,行政事业单位资产管理工作取得明显成效,但是,在当前全面深化改革和经济社会发展的新形势下,现行行政事业单位资产管理仍然存在一些亟待解决的突出问题.
一、行政事业单位国有资产管理存在的主要问题
随着公共财政改革的不断深化,当前行政事业单位国有资产管理工作面临着许多新情况、新问题.
(一)管理制度存在缺陷
2006年5月30日,财政部颁布35号令(《行政单位国有资产管理暂行办法》)、36号令(《事业单位国有资产管理暂行办法》),为加强行政事业资产管理提供了制度基础和法律保障.而今财政部的"两令"已发布十几年,其出台时的背景和依据,发生了重大变化,其管理的内容及方式等已不适应新常态下财政工作的要求,逐渐暴露出弊端和不足之处,影响到行政事业单位国有资产管理工作的全面推进.从法律级次来看,"两令"属于财政部的部门规章,与法律法规相比,地位偏低,以部门规章的形式来管理和规范庞大的全国范围的行政事业单位国有资产管理工作,显然权威性不够,严肃性不强[2].在我国国有资产管理制度体系中,企业资产、自然资源资产都有国家层面的法律法规,行政事业性国有资产管理的法律法规层级已不能适应新形势下加强国有资产管理的要求,亟待提高法律法规层级.
(二)资产管理与预算管理没有充分结合
就目前的资产管理状况来看,资产管理与预算管理没有有效结合是导致问题产生的主要原因之一.一方面,资产管理与预算管理是组成公共财政治理的重要内容,另一方面,资产管理与预算管理是行政事业单位内部管理的重要组成部分.通常情况下,许多单位习惯性以预算资金为基础进行管理,而资产管理往往会被忽视,单位编制资产配置预算过程中缺乏科学性与民主性,资产配置预算不透明、不详细、不精准,绩效管理理念淡薄,甚至存在部分人员以权谋私现象,造成资产浪费、流失的概率大大增加[2].另外,在国家财政管理层面,管理体制不完善,责任分工不明确,资产管理与预算管理没有充分结合,以控制资产的支出为主,不重视存量资产状况,也导致了预算部门预算编制较随意以及资产配置分布不均等问题.
(三)资产管理机构设置缺位,实物管理混乱
资产管理与财务管理既相互联系又相互制衡.长期以来,行政事业单位由于重资金、轻资产,重购置、轻管理的思想不同程度地存在,一些单位没有专职的资产管理机构和人员对资产进行维护与保管,再加上会计人员常常由于自身工作繁忙等原因忽视实物管理,长期以来形成了资产管理就是财务管理,财务管理就是会计岗位管理的习惯[3],导致到资产清查盘点时,因为没有资产实物管理岗提供的实物数据核对,只能根据会计账的记录填报,造成了有物无账,有账无物,账物不符的现象,存在国有资产流失风险.
(四)资产业务内部控制缺失
一些行政事业单位资产业务缺乏内部控制,资源浪费,资产流失、毁损、被盗现象时有发生.具体表现在:资产管理职责不清,没有明确归口管理部门,没有明确资产的使用和保管责任;资产领用、发出缺乏严格登记审批制度,没有建立定期盘点制度,部分人员鉴于单位在内部控制上存在漏洞,长期无偿占有单位的贵重财产,甚至当调离本单位时也不归还;没有按照国有资产管理制度有关规定办理资产的处置、出租出借、对外投资等业务,而是对国有资产随意处置,不办理审批、备案手续,甚至利用职务之便,把单位的国有资产进行低价出售,对单位商铺、闲置房产不进行公开招租,廉价出租,免费出借;资产日常维护不当、长期闲置导致资产使用年限减少,使用效率低下.
(五)资产会计核算工作有待加强
1. 资产会计核算不够规范
资产管理与财务管理相辅相成,密不可分,加强财务管理可以规范资产管理,完善资产管理可以巩固财务管理.但就当前行政事业单位财务管理队伍现状来看,会计人员素质能力参差不齐,不能适应信息化时代的办公要求,存在账务处理不及时、不规范等现象,给资产管理工作带来不利影响.主要表现在:资产未按照财务、会计制度的有关规定入账,如单位房屋及建筑物竣工决算不及时,已投入使用的建设工程长期不转入固定资产进行核算管理;对固定资产的概念不清晰,存在少记漏记固定资产的现象,对本应计提折旧/摊销的固定资产/无形资产,不能按政府会计准则规定年限结合实际情况合理计提,反映不出资产的实际价值状况;资产损失和挂账长期不作账务处理,如市政规划已被拆迁征用的房产土地,或单位按规定进行房改已出售给职工的房产,长期不办理审批(备案)手续进行账务处理,虚增国有资产;对应收账款等往来款项长期不进行清理,导致清理难度加大,甚至形成呆账死账,造成国有资产流失.
2. 公共基础设施等行政事业性资产核算存在困难
随着政府会计制度的颁布实施,将公共基础设施、政府储备物资、保障性住房、文物文化资产、受托代理资产纳入行政事业单位资产核算的范围,以反映单位控制的各类资产,确保国有资产信息全面完整.由于公共基础设施等行政事业性资产体量庞大,管理情况复杂,其核算管理也面临许多问题和挑战,存在会计主体不清、范围缺漏、权属不明、档案缺失等诸多问题.例如,一些项目筹建机构只负责基建项目的建设,不负责相关资产的后续管理,会计档案资料移交滞后,保管不善,致使大量资产权属关系不明,价值确认存在困难.如在资料不全的情况下进行资产评估,相关的评估费用将给地方的各级财政带来较大的压力,假如按照重置成本确定,同样需要专业的队伍进行成本的确定.因此对于存量的公共基础设施等行政事业性资产进行入账,在考虑成本效益的情况下做到既不遗漏,又不重复成为当前会计界的一项难题.
二、行政事业单位国有资产管理优化措施
(一)完善资产管理体制
从顶层设计上保证行政事业单位国有资产管理有法可依.以健全的法制体系作为保障,应尽快提升行政事业单位资产管理法律层级,将部门规章上升为国务院条例或层级更高的法律法规.通过立法强化管理意识,理顺管理体制,完善管理体系,明确权责关系,落实管理责任,以此为纲领,紧跟时代的脉搏,创新管理模式,不断健全资产配置、使用、处置、收益管理、绩效评价等配套制度体系,推进资产管理科学化、制度化、信息化、规范化,优化资源配置,节约财政资金,维护国有资产的安全完整,保障单位履行职能和促进各项事业的发展.
(二)推进资产管理与预算管理有机结合
完善资产管理与预算管理相结合的机制,以财政部门的预算改革为重点,严格资产配置程序和标准,将资产配置管理职能嵌入到预算管理流程中,为预算编制提供准确、细化、动态的资产信息[4].配置资产应当以单位履行职能和促进事业发展需要为基础,以资产功能与单位职能相匹配为基本条件,合理配置,从严控制.财政资产管理部门和预算管理部门在资产配置环节虽然责任不同,但却是紧密相连的,两个部门之间要进行明确的分工,真正做到责任到人.部门(单位)要根据资产的分配标准,考虑资产的现有存量,加强制度约束,认真组织实施资产配置管理制度,建立绩效考核机制,通过科学的考核体系,提高相关人员对该管理方式的重视,实现资产管理和预算管理在流程方面的精细化.
(三)加强资产管理队伍建设
行政事业单位国有资产金额大、数量种类多,存放地点复杂,对其管理人员要求业务水平高,责任心强.在资产管理中,应单独设立资产专职管理部门或专职管理岗加强实物管理,明确会计岗与实物管理岗是不相容岗位,两者既相互配合,又相互监督,分别以会计账和资产信息系统登记的资产卡片定期核对.此外,要加强资产管理人员与财务人员的培训和相互交流沟通,不仅强化其专业知识,还应当强调管理意识,提高从业人员责任感.财务人员要规范资产确认和计量工作,把好会计核算真实、准确、完整的第一道关口,资产管理人员要严格贯彻执行实物资产管理过程当中的各项制度,确保国有资产的安全与完整,维护国有资产的合法权益.
(四)建立健全资产管理内部控制机制
建立健全资产管理内部控制机制,强化职责分工、密切协调配合,堵塞资产管理漏洞,形成管理合力,避免违规操作的情况出现.行政事业单位应建立专门的资产监察组,明确职责,监督资产从"入口"到"出口"的整个管理过程,保证在资产的可行性论证、采购、使用、报废等各个环节不弄虚作假,严格执行国有资有产管理相关制度.在资产的购置过程中,购置部门应向监察组报告相关采购事项,监察组对需购置资产的必要性,需求状况等进行严格审批,避免重复购置与超标准购置;在资产使用过程中,监察组不定期对资产使用状况进行检查,对资产的非正常使用等违规情况进行追责,监督资产对外投资和出租出借收入纳入单位预算,统一核算,统一管理,避免形成小金库;在资产的处置环节,监察组督导资产处置程序应符合公开、公正、公平原则,监督处置收入及时上缴国库或财政专户,防止国有资产流失;在资产的清查过程中,对资产盘点的整个过程进行监督;根据单位的实际情况,制定资产管理绩效考评制度,形成资源节约的管理理念,共同维护国有资产的安全完整,提高资产使用效率.
(五)认真落实政府会计制度,规范资产会计核算
强化财务人员业务培训和专业知识学习,做好新旧会计制度的衔接、调账,规范各类国有资产的会计核算.如:固定资产、无形资产应按会计准则规定正确计提折旧/摊销,已投入使用的建设工程项目应及时转为固定资产核算管理,取得财政部门资产处置批复备案手续后应及时做账务处理,资金往来应及时进行清理.
地方政府应进一步明确公共基础设施等行政事业性资产的范围,开展专项清理,摸清底数,界定管理权责.单位对于已经登记入固定资产科目的,应重新按照政府会计准则调整为公共基础设施科目;对于已存在的公共基础设施,可以根据收集到的会计资料重新登记入账;无法查找资料的,在充分权衡成本效益的前提下,以资产评估、重置成本等方法进行确认[9].按照"谁承担管理维护职责由谁入账"的要求,单位将公共基础设施、保障性住房、政府储备物资、文物文化等资产分类登记入账,按照相关会计制度要求,规范和加强各类资产的会计核算,建立健全相关管理制度,加强资产全生命周期管理.
行政事业单位应建立完善的责任机制、配套考核机制和激励机制,充分调动财务人员工作、学习的积极性,提升专业素养,规范国有资产的会计核算,夯实行政事业单位国有资产管理基础.
参考文献
[1] 财政部.关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见:财资[2015]90号[A/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5061688.htm.
[2] 孙卫国.加快法制建设提升行政事业资产监管水平[J].行政事业资产与财务,2015(4)上:10-11.
[3] 秦蕊芬.行政事业单位国有资产管理探析[J].行政事业资产与财务.2018(09):10-11.
[4] 国务院.关于深化预算管理制度改革的决定:国发[2014]45号[A/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm.