摘 要：以空间视角推动流域治理是现代环境治理的必然要求。基于当前流域法治存在流域立法未能体现流域空间诉求、流域规划缺乏流域空间整体统筹、流域空间管理存在体制性障碍等空间失语现象，需要按照"价值遵循-治理工具-组织基础"的分析框架，确立流域空间高质量发展的目标，坚持"人-地-水"和谐的流域空间法治基本理念，遵循整体统筹与分区管治相结合、目标引领与底线约束相结合、利益配置均衡与权责关系明晰相结合的基本原则，在此基础上通过流域立法、规划、管理体制、协调机制的改革、调整和完善系统推进流域空间法治进程。
关键词：流域法治； 流域空间治理； 环境治理；
Abstract:It is inevitable for modern environmental governance to promote basin governance from a spatial perspective. The phenomenon of spatial aphasia in the current basin rule of law is manifested in the failure of legislation to reflect the demands of basin space,the lack of overall integration in planning,and the existence of institutional obstacles in space management. It is necessary to follow the analytical framework of value pursuit-governance tool-organizational basis. Under this framework,the goal of high-quality development of basin space is clarified,the basic concept of the basin rule of law on the harmony of man-land-water is established,and the basic principles of constructing the legal order of basin space are followed,including the principle of combining overall planning and divisional governance,goal guidance and bottom-line constraints,and the combination of balanced benefit allocation and clear rights and responsibilities. Through the reform,adjustment and improvement of river basin legislation,planning,management system and coordination mechanism,the process of the basin rule of law shall be promoted.
Keyword:the basin rule of law; basin spatial governance; environmental governance;
以国土空间规划为基础的国土空间治理在推动国家治理现代化方面具有战略性意义。流域是国土空间的重要载体，流域治理应将空间治理的理念和思路贯穿始终。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，党的十八大以来，党中央着眼于生态文明建设全局，明确了"节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力"的治水思路，同时强调黄河流域的生态环境和发展问题"表象在黄河，根子在流域".这不仅对于黄河流域治理和保护具有重大指导意义，同时也是全国江河流域保护治理的基本遵循。随着《长江保护法》的颁布实施，流域立法将迎来实质性突破。当前，破解流域立法定位难、问题多，流域治理碎片化、短效化等困局1需要以空间视角审视现行流域法治实践，探寻流域空间法治的理论基础与实践路径，为生态文明建设和空间治理现代化提供法治支撑。
一、流域法治中的空间失语现象
以1979年《环境保护法（试行）》颁布实施为标志，流域治理正式开启了法制化进程。当前，我国流域法治形成了以环境保护综合立法为基础，以水事专项立法为主线，以流域性行政法规、地方性法规为配套的立法体系。在立法明确的"全面规划"原则之下，形成了以水资源综合规划、水土保持规划、水功能区划等全国性规划为统领，以重点流域的综合规划、水污染防治规划、防洪规划等流域规划为衔接的规划体系。以立法和规划为依据，还制定出台了系列水生态环境保护的产业、价格、投融资、技术等政策文件加以落实。随着流域管理与行政区域管理相结合的管理体制改革不断加强，流域水环境标准、环境影响评价、重点水污染物排放总量控制、饮用水地表水水源地保护、河长制、生态补偿等法律制度逐步建立和完善，水环境跨区域联合协作执法、流域水事纠纷集中司法等机制探索深入推进，流域法治的基本格局已然形成，并呈现出"效益驱动""问题倒逼""战略引领""实践带动"四方面的特点。时间视角下的流域法治正在朝着现代环境治理进程迈进，而以空间视角审视传统流域法治的运作过程，仍能发现其中存在较为突出的空间失语现象。
（一）流域立法未能体现流域空间的诉求
流域立法是流域法治的基础和前提，立法质量的高低直接决定流域法治建设成效。从水环境要素治理向流域空间治理的转换需要法律提供有力支撑，流域空间的法律诉求体现为：在自然流域地理范围与行政区域边界不相一致的情况下流域空间范围需要法律加以界定，流域内生产要素的权属划分与资源配置需要法律提供依据，流域内自然、经济、社会复合关系需要法律进行调整，流域空间整体的持续均衡发展需要法律强化保障。这些都超出了我国现行水事单行立法的调整范围。从空间视角审视我国当前流域立法规范体系，可将其空间失语的症结归为规范等级与空间层级脱钩。流域法律的线性结构与流域空间的网状结构之间并未形成对应关系，流域空间关系并未映射于法律文本之中。
从规范体系来看，流域立法呈现出"上冷下热""大冷小热""单项多综合少""虚多实少"的不均衡特点。2这种立法布局的问题之一就在于我国"涉水四法"及实施细则虽然从法律层面对水专项治理提供依据，但依然是按照要素治理的思维，缺乏基于生态系统及流域空间特色的考量。水法体系的组成主要包括水基本法、水专项法、水行政法规、水地方性法规等四个有机部分。1987年《水法》曾定位于"新中国第一部水的基本法",3而从现行《水法》条文设置来看，除第17、19、37、38、39条等少部分关于防洪和水工程管理的内容外，绝大部分内容是关于水资源开发利用和保护的规定，从第1条和第2条"开发、利用、节约、保护水资源""防治水害"的立法目的和适用范围来看，《水法》定位为水资源专项立法更为准确。同样作为水专项法的《水污染防治法》则致力于从规划、标准以及不同污染源的角度规范向水体排放污染物的行为，以期实现水环境质量的管理目标。《水法》与《水污染防治法》相互分立的局面，是导致我国治水实践中"多龙治水"现象的重要原因，与系统性治理要求相悖。而且两部水专项立法的共同缺陷是，没有体现维护水生态系统健康运行的要求，有关生态用水保障、水生动植物资源保护、生物多样性保护等水生态保护内容均未在水事立法中加以回应。由此可见，作为国家立法的水事法律要具有普遍效力因而难以体现各流域的空间特色，水资源与水环境管理的相互分立以及水生态保护的缺失使得水生态环境治理的系统性不足，单纯依靠水事立法不能为流域空间治理提供充分支撑。
问题之二在于针对特定流域的立法虽然一定程度上体现了本流域的自然经济状况，却失之于内容的综合性或效力的普遍性。我国针对特定流域的立法存在两种形式：一种以行政法规的形式出现。比如《黄河水量调度条例》是专门就黄河水资源进行统一调度的行政法规，适用范围是黄河流域十一省区，虽然作为行政法规在效力上具有普遍性，但以《水法》为依据单纯就黄河水量调度与管理进行规定，使得在制度设计以及执法过程中仍难突破水事法律分立的窠臼，无法为黄河流域水生态环境保护提供全面的法律依据。即便第42条规定了水量调度工作涉及水资源保护、防洪、防凌和水污染防治的，参照其他水事法律有关规定制定的内容，也容易因分散性规定影响法律实施的整体效果。另一种以地方性法规的形式出现。比如《广东省西江水系水质保护条例》和《广东省东江西江北江韩江水资源管理条例》，两者均为广东省针对珠江流域进行的专门性地方立法，从地方性法规的效力上讲，两部法规适用于广东省行政区域范围内的珠江水质、水资源管理，而珠江流域跨越全国六大省区，水系连通性决定了广东省对珠江流域的治理效果必将受到上游水质、水量的影响，如未能在立法内容上与相邻省份实现衔接和统一，则珠江流域治理的整体效果难以保证。从两部法规的内容来看，水质管理与水资源管理分别立法，西江水系与其他水系合并与分别立法形式不一，这既是对立法资源的浪费，也不利于实现流域水生态环境系统治理的目标。
2021年3月月施行的《长江保护法》虽然重点强调了流域立法和特别立法的特征，然而仍在一定程度上存在流域系统性、空间性观照不足等问题。4可以说，我国的流域立法始终处于水事立法的"配角"地位，内容上多为配套性规定。流域基本法空白、特定流域立法迟滞及流域的区域化立法带来的衍生问题就是流域空间特色未能充分体现，流域空间保护区段化阻隔，流域空间整体生态环境状况难以实现根本性改观。
（二）流域规划缺乏流域空间的整体统筹
随着流域治理理论和实践的不断推进，整体主义方法论日益受到重视并成为突破还原主义思维下流域治理弊端的新法理。5整体性思维要求对流域自然、经济、社会三大子系统内部以及系统间的空间关系实现整体统筹，通过规划、标准、行动等方面的统一实现流域可持续发展。流域空间规划与发展规划相比更加注重对流域的空间组织与开发控制，6因而成为流域空间治理的重要手段。
相较于治理思维和理念上的更新，我国的流域规划在实践运行中还存在较大差距。一方面在流域层面并行存在的综合规划、污染防治规划、水资源保护规划、水功能区规划等，虽然从水利、生态环境、发展改革部门等规划制定主体角度更能体现专业性，但缺乏一部基于流域整体的空间规划，从编制设计方面无法为专业规划和区域规划提供共同基础，从实施效果方面难以对地理空间关系、生态系统要素、产业人口布局方面进行整体统筹，阻碍了流域整体利益的实现。流域空间规划具有基础性地位，是贯彻落实空间发展的蓝图、协调各类空间需求的指南。7流域空间规划通过确定与主体功能相适应的生态空间发展格局，通过"三线一单"的制定和实施，为水域和陆域的各项规划明确资源开发利用和生态环境保护的控制性目标和指标，通过格局划定和用途管制实现流域空间管控目标，保障流域生态安全。在空间规划缺位的背景下，当前流域专项规划未能充分体现空间管控的要求。
以长江流域为例。《长江经济带发展规划纲要》确立了"生态优先、流域互动、集约发展"的思路以及"一轴、两翼、三极、多点"的空间格局，从区域发展规划方面确立了长江经济带社会经济空间的总体布局，而对长江流域自然生态的规划分别体现在《长江流域综合规划（2012-2030年）》《重点流域水污染防治规划（2016-2020年）》《长江流域防洪规划》等方面。其中综合规划确定了2020年以前长江流域将处于强化治理开发，促进生态环境保护的阶段，注重水资源和水能资源开发利用率指标要求，虽以"综合规划"命名，却主要是关于资源开发利用的规划，对"生态优先""保护优先"的原则落实有待加强，在分区控制指标设定上有待进一步细化完善。污染防治规划中涉及长江流域空间管控的内容主要是以水质改善为核心的关于"流域、水生态控制区、水环境控制单元"的分区管理体系，虽然在水质管理方面可自成体系，但是从流域生态空间与社会经济空间系统管控的要求来看，在与流域内土地、城市规划存在交叉重叠的管控区域内，不同规划分区标准不同和指标设定的差异很容易造成生产、生活、生态空间管控失序等问题。
另一方面，流域规划与其他空间类规划、区域发展规划以及各专项流域规划之间的层次关系尚待理顺。2018年《中共中央、国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》明确了"坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调"的原则，为处理各项规划间关系提供了基本遵循，然而实践中在处理不具有明显位阶、层级关系且规划范围存在交叉重叠的规划之间关系问题上仍然难以适从。比如在流域规划与区域规划关系问题上，我国《水法》第15条、《防洪法》第9条规定了流域范围内区域规划服从流域规划的内容，但流域规划与区域规划在内容和功能上各有侧重，区域规划尤其是省级发展规划既有战略性、方向性的内容，也有具体制度、措施等操作性内容，单纯以"服从"定位二者之间关系并不准确。就流域规划体系内部关系而言，综合规划与污染防治规划、不同地理空间水体规划之间在内容上相对分散且存在相互交叉、重叠等问题，部分流域规划如《全国地下水污染防治规划（2011-2020年）》《重点流域水污染防治规划（2016-2020年）》《全国城市饮用水水源地保护规划（2008-2020）年》等在时间节点上已到达规划期限，相对于流域空间治理的要求而言存在明显的滞后性，需要及时更新和修订。
（三）流域空间管理存在体制性障碍
我国《水法》确立了"流域管理与行政区域管理相结合"的管理体制，体现了水事工作的流域特性，符合流域空间整体性治理的要求。但无论是立法内容上还是实践操作中，流域治理呈现的都是行政区域管理为主、流域管理为辅的局面，这与立法规定的"结合"关系并不一致。一方面，在以上下游行政区域为基本单元的流域管理中，目前仍然存在"行政分割""部门分割"的现象，流域开发利用活动呈现开发主体多元化、开发方式多样化和时空布局分散化等特点，具有明显的区际负外部效应。8各行政单元以本地区利益为标准进行决策和行为，容易造成利益的冲突与矛盾，科层制下流域内政府难以内生自觉和信心主动促进横向协商合作。9在流域保护和治理活动方面，以区段化的行政区域独自为战也难以形成流域生态环境改善的整体效应。在同一行政区域内部的流域治理中，现行行政体制下的水利部门、生态环境部门之间仍然存在权责配置不合理、信息沟通受阻滞、流域管理低效能等问题，这种条块分割的弊端严重制约了流域统一管理目标的实现。
另一方面，在流域层面国家确定的重点江河、湖泊的流域均已设立了流域管理机构，以流域水利委员会和流域管理局为代表的流域机构在行政组织体系中隶属于水利部，职权范围主要限定为水行政管理职责方面。2019年，生态环境部还在全国七大流域组建了生态环境监督管理局作为流域生态环境监管机构，履行参与决策、监督管理、行政执法、应急处置等职责，在管理体制上实行生态环境部和水利部双重领导、以生态环境部为主的模式。可见流域机构虽然已经逐步建立，却始终处于行政隶属的地位，缺乏独立的法律地位和行政地位，相应的在职责范围方面也就受限于部门内部的行政职责，在流域层面进行跨行政区域的统筹和协调缺乏权力支撑，难以适应流域统一管理的需要。通过比对各流域管理机构与生态环境监管机构的具体职责可以发现，这两大流域机构的体制关系尚未理顺，职责范围存在交叉、重叠之处，在履行职责的过程中难免发生权力缺位、越位、错位等现象，流域机构自身并未形成成熟良性的运行体制和机制。
二、流域空间治理的理论解析
在空间的视角之下，以生态文明建设为指导的流域开发、利用、保护、修复等各项活动更加强调其生态空间的功能属性，人类对水功能从水资源到水环境再到水生态的认知过程是流域潜在空间显性化的具体呈现。在治理的视域之下，流域空间既是与径流密切相关的"水空间",又是与生态系统、经济系统、社会系统相互关联的国土空间，同时作为管理和治理对象的流域空间还被赋予了政治向度。推动流域空间治理，其逻辑起点就在于对流域空间属性和空间结构关系的科学认知。
（一）流域的空间属性
本体意义上的流域空间首先是指"流域水空间",以水为核心要素的流域是典型的自然地理空间。流域水空间是河流及其支流和与之相连接的湖泊、湿地等各种水体，包括那些受洪水波及的洪泛平原和部分坡地及此范围内的地下含水层系统所共同占据的空间。10其中地质地貌、森林植被、气候条件等因素共同作用于流域水循环过程，塑造了独特的流域水文特征。开放式流域水循环系统使得水体间、水体与其他生态环境要素交互作用，赋予流域水空间以生态属性，形成水资源、水环境、水生态三位一体的流域生态空间。作为一种物理意义上的空间形式，明确且相对稳定的自然边界、独特的生态系统和景观格局、清晰的等级结构是流域自然空间的主要特征。
功能意义上的流域空间是在流域自然空间基础之上，加入了"人"这一主体要素，以主体的社会实践以及形成的社会关系为基础所形成的具有服务人的生产、生活功能的经济社会空间。古往今来，流域经济发展始终与流域内资源能源的空间分布及自然条件的空间分异相对应，体现不同的流域特色。11流域内产业结构、人口密度、城镇布局、文化习俗等经济社会发展要素都呈现出明显的空间规律性，不同流域、同一流域的不同区位在自然-经济-社会系统的空间耦合作用下，形成了独具特色的经济带、城市群、文化圈等流域现象，彰显了流域经济社会空间的功能价值。
（二）流域的空间结构关系
区域空间结构是指特定的时空范围内自然、生态、社会、经济、文化等各种要素的空间组合，反映的是自然和人通过互动作用于特定空间的组合形式。12流域空间结构关系包含"点""线""面""体"四个层次，其中"点"既体现为河口、湖库、湿地、资源和设施、产业和企业、城镇和乡村等呈点状分布的要素，还包括山、水、林、田、湖、草等具有单独区分意义的要素，这些要素在形态或性质上具有明显的空间分异性。"线"主要是指河流的纵向（上游-下游）、横向（漫滩-高地）、垂向（地表水-地下水）水流系统，同时还包括建立在水流系统基础上的生态廊道和经济文化产业带等，水体介质的流动性决定了流域的空间整体性。"面"是基于空间联系建立起来的"点"与"线"的集合，通过有形的交通线路或无形的网络途径将各自独立、分散的要素聚合起来，形成具有特定类型主体功能的空间区域，体现陆域和水域、自然生态和经济社会系统的空间联结性。"体"的属性是通过组织、制度、体系的构建和完善实现对具有空间重叠关系的自然流域与行政区域的利益分配、协调，强调治理手段、工具和策略上的空间统筹性。从上述四个层次对流域空间属性进行全维审视，方能奠定流域空间治理的科学认知基础。
（三）流域空间治理的内涵
自然流域的资源、环境与生态要素对于支撑和服务人类的生产生活发挥着基础性作用。在传统以经济发展为单一目标的指引下，流域内公民、企业、政府基于各自发展目标与利益需求无节制地进行"取""供""用""排"等开发利用活动，在获取经济效益的同时造成了严重的资源浪费和环境污染问题，使得流域的自然本底遭到破坏，进而制约甚至损害经济社会发展。传统线性思维下的流域管理方式对流域生态环境质量改善的乏力呼唤流域治理方式的革新，与流域空间结构相适应的流域空间治理的方法和主张顺势而行。
流域空间治理是以流域空间为平台进行各方利益博弈形成的治理结构，通过对空间资源要素的使用、收益、分配的系统协调过程实现空间均衡协调持续发展。13相较于传统流域管理模式，流域空间治理是基于立体空间观的治理，是以流域空间属性为认知基础，以空间结构关系为作用对象，按照特定的价值功能、依靠有效的治理工具及适宜的组织形式构建流域空间制度体系，提高流域空间治理能力的过程。
流域空间治理是面向流域空间整体的治理，其治理逻辑涵盖政治逻辑、经济逻辑、技术逻辑、法治逻辑等方面。在我国进行的流域治理实践中，生态文明建设与流域发展保护的战略要求与政策部署、央地之间分权与放权的权力关系、政府主体对流域治理的考核与责任制度等构成了治理的政治逻辑。流域内特定时期生产总值与地方财政收入增长目标，流域开发利用与治理保护中政府与市场的关系，流域内各要素的生产、分配、交换、消费各环节的运行等构成了治理的经济逻辑。以大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等数字新技术与遥感、5G等现代科技信息手段为支撑的环境精细化治理构成了治理的技术逻辑。14通过法律规范的制定和实施明确主体间权力-权利关系、规范流域开发利用行为、建构流域空间秩序等构成了治理的法治逻辑。不同治理逻辑有其独特的内在机理与运作机制，政治逻辑为流域空间治理提供压力机制，经济逻辑提供动力机制，技术逻辑提供支撑机制，而法治逻辑提供约束机制。基于传统流域治理中常常出现因行政低效能、经济盲目性、技术非理性等造成的空间失语现象，法治逻辑作为流域开发利用等活动的底线边界，能够克服上述逻辑存在的弊病，因而必然成为流域空间治理的基本逻辑。
从法治逻辑出发，以流域法治中的空间失语现象为分析起点，按照"价值遵循-治理工具-组织基础"的分析框架探索流域空间治理的法治进路，是环境法彰显"回应型法"15功能的重要使命。价值遵循是贯穿流域空间法治各环节和全过程的科学价值理念，在流域空间规则体系构建中通过确立统一明确的价值目标，厘清诸多同质性规范的逻辑关系，确保流域空间规则的体系自洽，提高流域规范的理性层次；在流域空间法治运行中通过基本原则方法的引领，为具体行为活动的开展以及利益关系的衡平提供评价基准，支撑流域空间秩序建构与优化。价值遵循包括目标、理念、原则等内容，强调流域法治的空间性观照。治理工具是实现流域空间治理目标的制度安排，基于流域空间利益主体多元、利益博弈复杂的事实，通过对制度进行工具合理性规定，与价值理性协同融合实现流域空间治理的制度理性。16在工具选择方面，重点以法律和规划两种正式制度为权威性手段调整空间利益关系，以法律为载体实现价值理念的规范表达，固定流域空间主体权利（力）关系及利益分配秩序，发挥规划作为治理工具所具有的战略引导、政治动员、目标考核功能，17强调流域空间治理的法治化运行。组织基础是对流域空间各种自然、经济社会要素进行组织管理的基本形式，通过组织目标的确立、组织机构的设置、机构职权的分配等为处于纵横结构关系中的多元利益主体进行信息共享、决策参与、行动协调提供平台，提高组织管理的效能。组织基础强调流域空间治理的交互式回应，包括管理体制和机制的改革完善两方面。
三、流域空间法治的价值遵循
流域空间法治意在凸显空间价值理念在流域法治中的重要作用，通过对既有流域管理体制和制度的优化提升，实现对流域空间属性的法治观照。高质量发展的和谐目标、"人-地-水"和谐的基本理念以及构建流域空间秩序的原则为流域空间法治提供了基本价值遵循。
（一）流域空间高质量发展---流域空间法治的核心目标
流域空间法治的核心目标是实现流域空间的高质量发展。在流域空间这一特定场域内，高质量发展兼具经济内涵与生态内涵。一方面，流域空间法治致力于为流域经济高质量发展保驾护航，在法治轨道上实现以高效率高效益生产方式为全社会持续公平地提供高质量产品和服务的经济发展，18从空间角度侧重于不同主体、区域间的公平、均衡、协调、开放发展并体现地域特色，旨在满足人民日益增长的美好生活需要。另一方面，流域空间法治着眼于流域生态环境高质量发展的法治需求，通过强化法治保障促进流域经济社会发展与资源环境生态承载力相适应，实现空间资源开发利用集约高效、空间生态环境保护修复系统长效，旨在满足人民日益增长的优美生态环境需要。只有将流域空间高质量发展的经济内涵与生态内涵融入流域空间法治全过程，才能最终形成"生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀"的流域空间发展格局。
（二）坚持"人-地-水"和谐---流域空间法治基本理念
流域空间法治理念，植根于流域社会政治、经济、文化等诸方面的必然性要求之中，体现法治的精神实质和价值追求。19坚持人与自然和谐共生是新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容，既是正确处理人与自然关系、推动现代化建设新格局的重要理论创新，又是应当在生态文明建设实践中一以贯之的科学理念。20在流域空间治理中理解把握人与自然和谐共生这一理念的基本内涵，可将其进一步具体表述为"人-地-水"和谐理念。该理念建立在人与自然是生命共同体、山水林田湖草是生命共同体的思想基础上，运用综合生态系统的管理方法，实现对人、自然、空间三者之间关系的统筹。具体来说，人水和谐强调水资源开发利用活动中坚持保护优先、节约优先的原则，以水资源承载力为前提进行适度开发、合理利用，实现水资源供给与需求的平衡稳定；同时，避免因过度开发和恣意排放等造成环境污染与生态破坏，确保水生态系统健康，实现经济社会与资源环境协调发展。"人-地-水"和谐为正确处理人水关系增添了新的价值，其不仅要处理好发展与保护的关系，还要处理好要素与系统的关系、局部与整体的关系。一方面，从水土关联性角度出发，多项研究表明，流域水循环、生态需水、生物多样性、水质状况很大程度上受土地利用方式（植被覆盖、景观格局）的影响，流域治理不能就水治水，还应当多要素综合统筹，根据相关要素功能联系及空间影响范围，将其作为有机整体，寻求系统性解决方案。另一方面应从流域空间尺度着眼，强调空间利益配置均衡与空间秩序稳定运行，防止水资源开发无序竞争，通过交易、补偿、赔偿等制度实现利益的公平分配和产品服务的普惠共享；考虑局部行为的空间溢出效应和空间累积效应，通过建立联合协调机制预防和化解流域水风险与损害，实现流域空间整体的持续发展。
（三）构建流域空间治理法律秩序的基本原则
流域治理作为生态文明建设的重要组成部分，同时也是国土空间治理的重要内容，在坚持《环境保护法》《水法》等基本法律原则的基础上，还应当注重空间本体的保护与利用，遵循空间治理的原则。空间治理的特点在于以整体的视角审视空间各主体、要素、单元之间的复杂联系，通过"分区""划线"等方式确定适应性的治理策略和权威性的行为边界，因而能够有效弥补要素治理的不足。构建流域空间治理的法律秩序，应当坚持整体统筹与分区管治相结合、目标引领与底线约束相结合、均衡配置空间利益与明晰主体权责关系相结合的原则。
坚持整体统筹与分区管治相结合，以全面考虑流域空间的整体利益以及特定区域的生态特性。作为流域空间治理的认识论基础，整体主义环境哲学注重生态系统的整体性和平衡性，整体主义理念认为过程先于实体，关系先于其中的事物，由这些关系组成的系统性整体先于它们的构成部分。21流域空间整体价值的独立性和优先性要求必须保护流域共同体的完整性并以其作为评价构成部分价值的标准，作为衡量部分利益冲突的工具。22因而在进行流域空间治理决策时应当以流域整体利益为出发点和基本参照，考虑各自然要素与经济社会单元之间行为的相互关联性及空间整体效应，通过统一立法和空间规划来统筹流域内上下游、干支流、左右岸的开发利用活动、流域内不同生态要素保护治理行为，统筹流域区域行政区之间的资源要素流动，统筹流域与其他江河湖库之间的生态系统供需平衡关系。在对流域空间整体性观照的同时，还应当依据流域生态环境主要生态过程、服务功能特点、人类活动规律等将流域划定为不同的生态功能区，有针对性地对流域空间进行分区管治。23我国"十三五"生态环境保护规划提出建立空间治理体系，要求"分区施策",分区域、分流域、分阶段明确生态环境改善目标，建立流域生态环境功能区制度并对流域不同功能空间进行差异化、精细化治理，遵循了流域自然生态环境的原生规律，能够使自然资源、经济社会资源在区域内得到合理配置，24是统筹流域空间整体保护和发展、合理布局产业结构、防范生态环境安全风险的重要基础。
坚持目标引领与底线约束相结合，以充分调动流域空间治理主体的积极性，同时克服流域开发利用行为的恣意性。目标治理通过不同主体之间的互动而形成的目标驱动的动力传递机制，经过目标匹配、实施与调适推动治理目标的实现。25在我国生态环境治理的各领域环节，目标治理调动各方积极性、引导资源配置的功能都得以彰显。在流域治理方面，《水污染防治行动计划》明确了到2030年即本世纪中叶的水生态环境质量及生态系统功能的改善目标，黄河流域生态保护与高质量发展、长江经济带发展与长三角一体化发展等流域、区域发展战略，均就流域生态环境保护与经济社会发展设定了明确的目标方向并提出了具体的政策措施要求。通过目标设定、目标分解实施与监督考核等机制能够有力保障流域治理效果，因而在流域空间治理中必须首先设定科学合理的治理目标。在流域治理的预期目标之下，不同治理主体基于其所代表的利益不同，常常在治理实践中形成各自的目标偏好甚至演变为目标偏差，片面追求经济目标、局部目标或者眼前目标都会影响最终治理目标的实现。因此，流域空间治理还必须强化对主体行为活动的底线约束。以主体功能定位为依据，以生态环境承载力和开发适宜性评价为基础，将国土空间划分为生态空间、城镇空间、农业空间三大类型，以明确的空间边界为限确定该区域内生态保护红线、环境质量底线和资源利用上限，严格环境准入清单管理，能够有效防止空间边界的无序扩张导致的生态环境安全风险，26这种"分区 划线 清单管理"的底线约束框架体系对于流域空间治理目标的实现至关重要。
坚持利益配置均衡与权责关系明晰，以有效推进流域空间治理理念的法律表达与目标的制度实现。按照综合生态系统的方法理论，管理越靠近生态系统，越会涉及责任问题、所有权问题、公信力问题以及对地方知识的运用问题，管理必须涉及所有的利益相关者，并衡平当地利益与更广泛的公共利益。27流域空间治理的核心就是围绕"利益"展开，实现"人-地-水"和谐必然要求平等对待所有利益主体，并在决策中充分考虑各种利益间的矛盾冲突关系。特别是在环境利益与经济利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益相竞合时，环境法的利益平衡功能应当得到充分发挥。法律通过表达利益要求、平衡利益冲突、重整利益格局实现对利益的调整，通过在各种利益关系的处理中不同的价值侧重实现法对社会的功能。28通过法律实现空间利益的均衡配置并建构稳定的流域空间秩序是实现流域空间高质量发展的前提和基础性条件。流域空间法治对各方利益的调整以及进行的制度设计，最终体现为对政府、企业、公众等等主体的环境权利义务以及环境职权职责关系的划定和规制。流域法律关系因涉及环境权、生存权与发展权优化配置等，从而更为复杂、多元与综合，29实践中因环境权力滥用侵害公众环境权利，或者因环境权力配置不足而难以维护公众环境权利和环境公共利益的现象时常发生。要在流域空间复杂的主体结构关系中形成一种和谐的秩序状态并持续运行，就必须明晰各主体的权责关系，明确私权和公权的行使边界，私益与公益的保护目标，科学配置环境职权，严格监督环境职责，充分尊重环境权利，严格设定环境责任，理顺环境法律关系运行逻辑。
四、流域空间治理的法治回应
（一）构建以水事立法为主线、以流域立法为切面的立法体系
流域立法体系应当是由"单项水事立法 流域立法"共同组成的网络结构，构建与流域空间属性相适应的立法体系的任务集中为两个方面：一是增强涉水立法对流域空间性的观照和回应，增加流域管理内容；二是进一步推进专门性、高层级的流域立法，弥补现行流域立法空白。
1.完善水法体系
在完善水法体系方面，作为流域立法体系主体部分以及专门性流域立法的上位法依据，水事法律中应当明确规定流域监督管理机构的法律地位及职能，增加规定流域规划、流域标准、流域整体性治理措施和手段等内容，全面建立起以流域为空间单元的管理体制。如在《水土保持法》中应当规定流域机构参与编制规划、水土保持规划与流域空间规划衔接等内容；《水污染防治法》中应当明确流域管理与行政区域管理相结合的原则，在部门职责权限部分应当补充规定流域生态环境监督管理机构的职责范围；《水法》在内容上应当考虑水量与水质的统一管理，明确水资源用途管制及开发利用上限等内容，并与《森林法》《草原法》《土壤污染防治法》等相关法律互动配合。
2.推进流域立法
在流域立法层面，需要明确流域立法既是对现行水事立法等流域相关立法体系的补充与协调，又体现了对流域空间属性的法治回应；既不能盲目扩张立法内容，又应当以现有体系为基础实现创新；既应当关注特定流域的空间立法需求，又应当考虑立法成本和立法效率问题。因而立法过程中需要避开三点误区，即流域立法不能完全脱离于流域环境保护法律框架空谈空间治理，不能以流域立法涵盖解决流域空间自然、经济、社会属性的所有制度内容，不能片面强调流域立法作用而导致过度立法。因此，应在流域尺度立法方面，以国家层面流域基本法作为水事特别法，并采用重点流域国家立法、一般跨省流域区域协同立法、省内流域地方立法的模式，构建起流域治理的多层次立法体系。至于"一条河流一部法律"之研判和选择，则要考虑流域自然地理、社会经济、功能定位、问题特殊性因素30以及立法技术和立法资源等内容。
流域立法必然是综合性立法，按照单项水事立法体系架构流域立法，无论是基本法还是特定流域立法都无法摆脱分散式立法的窠臼，法律实施过程必然面临重重阻隔进而无法实现空间治理效能。但是综合性立法不等于全能性立法，流域立法应始终围绕流域水生态环境系统这一核心展开，主要发挥保障流域水安全、促进水资源集约高效利用、推动水污染防治及生态保护与修复、促进流域绿色发展等功能，对于与水相关的空间环境要素及空间经济社会关系的调整，可以通过原则性条款、协调性条款和引证性条款加以实现。
流域立法要突出体现立法的流域性，注重立法内容的区分性，明确针对特定流域专门立法的规范层级关系。传统资源环境类法律基本上处于单个环境资源要素立法或单区域立法状态，法律与法律之间缺乏整体性空间构造，不利于"坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针"的全面落实。31因此，就特定流域进行专门性立法，其动因就在于弥补传统法律的缺陷。这就要求，流域专门立法所规范的内容必须与原有资源环境立法有所区分，重点为流域空间整体保护和开发事务、跨行政区域性利益冲突、传统环境资源法律规制空白领域的治理行为提供直接依据。同时还应当明确流域立法在现行法律体系中的层级效力，依照立法层级设定相应的管理和处罚权限，正确处理流域立法与水事立法及其他环境立法、流域立法与地方立法之间的效力范围及优先适用次序。
（二）推进流域地理空间规划及生态系统要素规划的整合协调
流域规划是流域空间开发和保护中的一项基本制度，是由流域地理空间规划以及生态系统要素规划共同构成的有机体系。流域规划在流域空间治理中处于指导性地位，具有科学谋划空间布局、统筹推进要素治理、平衡协调主体利益、严格强化底线约束的功能。生态资源的空间格局决定了城市分布和产业布局，32按照"人-地-水"和谐的理念改进我国现行流域多规并行、衔接协调失当等问题，应当首先厘清流域规划与国土空间规划、流域规划与区域发展规划、流域各专项规划之间的关系。
根据《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础，相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。流域规划作为国土空间规划体系中的专项规划，一方面应当在遵循并落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略的基础上对流域空间整体的保护和利用进行统筹安排，另一方面应当以国土空间总体规划中的强制性要求为依据确保规划的科学性、合法性。流域规划与区域发展规划之间的关系是分工与合作的关系，区域发展规划明确区域经济社会的发展方向及定位，流域规划为特定区域发展划定空间结构和基本格局；流域规划以发展规划为导向，又为发展规划的编制和实施提供了约束和限制。针对水资源、水污染、水功能区、水土保持等进行的流域各专项规划主要是从管理角度体现部门之间的职能区分，但水的各种自然属性统一于流域这个空间之中无法分割，各专项规划之间最终必然走向统一和整合。
基于此，调整和优化流域规划的目标就是实现各规划在流域空间内的统一、协调和衔接。在内容上，各项规划要统一于流域发展的战略目标、流域的主体功能定位、流域的生态阈值界限；加强约束性指标的设定同时，合理确定预期性指标，实现刚弹管控适宜且提供动态调整空间；在体系上，要按照"合并同类项"的方法整合流域规划，实现"三水统筹""五层覆盖"33"六体共通",即统筹水资源、水环境、水生态三种问题，覆盖"全国-流域-水功能区-控制单元-行政区域"五个层级，连同山、水、林、田、湖、草六大方面，将流域层面的综合规划、水污染防治规划、防洪规划等整合为一项流域综合规划，承接区域发展规划中的任务要求，并与流域内其他空间规划实现信息数据共通、技术方法互联，系统推进生态环境保护和修复；在时间上，要更加注重流域空间的长期可持续发展，对现行已达到规划期限或规划期限较短的水资源环境规划及流域规划进行续编、修编，以使各流域规划之间保持规划期限的一致并确保与发展规划确定的长远目标相一致。
（三）以体制改革强化流域空间治理组织基础
流域管理体制为流域空间治理的各个方面提供决策、规划、组织、协调、人才、资金等各方面的保障。34当前流域空间治理中的体制性障碍归根结底在于流域管理与区域管理之间的主辅关系错位。流域机构的独立性、权威性不足，流域机构与区域行政管理机构之间缺乏必要的协调是造成流域管理薄弱的主要原因。从实践来看，目前七大流域设立的生态环境监督管理局虽然增强了流域管理的力度，但作为派出机构的地位、按规章授权的职能权限都使其难有作为。要为流域空间治理提供有力的组织基础，必然要深入推进流域管理体制改革和创新。按照"坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责"的优化协同高效原则，35流域空间治理问题涉及职能众多且分散于各部门，需要一个具有权威性和专业性的机构统筹协调。流域管理需要在行政地位、管理权限和职能配置三个方面加强体制保障。
就重点跨省流域而言，推进河长制与流域层面监督管理机构合署办公能够较好实现空间管理目标。流域空间管理需要协调的利益主体范围更广，因而需要更权威有力且职责明确的流域管理机构发挥统筹协调作用。在现行行政区域管理与流域派出机构管理并行的体制下，考虑我国深化党和国家机构改革的要求和部署，单独增设具有独立行政地位和法律地位的流域机构目前尚不具有可行性。在水利部门和生态环境部门分工负责的框架下，不改变流域机构的行政地位及归属，采用合署办公的组织形式能够实现优化协同高效履职的目标，因而应当在流域空间管理体制中积极推进。基于地方层面河长制办公室与流域监督管理机构之间在职能方面具有较强的协同性，因此也可有序开展合署办公实践。如此可为解决流域空间资源配置及资源共享提供更有利的平台，对不同主体职权责任和运行监督等问题的处理还将进一步推动组织机构改革的进程。36除此之外，流域管理机构的职能只有在流域立法中进行具体规定，通过立法赋予流域机构相应的监督管理和完整行政执法权限，才能保障独立、及时、有效地查处流域生态环境领域内的违法行为，避免因职责推诿、权能受限等因素造成风险损害的扩大或冲突加剧。在职能配置上，需要强化对流域性事务和跨区域协调性事务的组织管理，协调流域管理与行政区域管理的关系，在流域规划、流域功能区划、水资源调度及水量分配等宏观事务领域，行政区域管理应当服从流域管理；在流域水资源环境调查评价、流域工程项目评估论证、流域监督管理及行政执法等微观事务领域，各行政区域管理应当对流域管理予以支持和配合。
就一般跨省流域以及省内流域而言，设立或者调整由各级河（湖）长、自然资源部门、水利部门、生态环境部门以及相关领域专家、企业、社会组织、公众代表组成的流域管理委员会可以为协调流域空间各主体利益提供信息交换、决策参与和责任分担的平台。现代环境治理要求建立健全领导责任体系、企业责任体系、全面行动体系等七大治理体系，从主体角度来看，尤其强调多元主体参与共治的基本格局。作为不同利益的享有者，流域治理中公、私主体的利益出发点决定了其行为选择，通过流域管理委员会这一协调机制的建立，可以将各利益相关者的诉求纳入决策过程，尤其是对流域开发与保护等重大事项，经过多主体交互博弈形成的决策更能获得区域认同，减少实施阻力。在委员会的运作过程中，可借鉴欧洲莱茵河治理经验，通过自筹和地方政府分担的方式为流域管理委员会的建立和运行提供资金支持，并通过协议的方式明确各主体的成本分担比例，37为流域治理的活动提供财政保障。
（四）完善以河长制为核心的流域空间治理运行机制
从法治运行的角度来说，流域空间治理有赖于构建系统完善的法律机制，将静态的流域立法、规划等制度作用于动态的流域自然、经济、社会系统之中，推进流域法治实施。进言之，完善以河长制为核心的平衡协调机制，能够实现流域空间"点线面体"各维度的系统联结，是体现流域空间特殊性的有效路径。
2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》）指出，在全国江河湖泊全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，并就河长制的基本原则、主要任务、保障措施等内容做出了详细部署。这一专门针对河湖治理进行的制度创新，集成了地方政府环境质量责任、生态保护红线、流域管理与行政区域管理相结合等多项水环境法律制度的核心功能。38从《意见》内容来看，河长制的推行本身蕴含着主体责任机制、监督考核机制、协调协同机制、外部约束机制等法律机制。作为一种兼具政治属性和法治属性的制度安排，河长制能够超越部门利益，以高度的权威性、高效的组织力和更强的专业性整合协调部门职责重叠问题，推进部门交流协作，通过监督考核机制切实调动治理主体的积极性，是划分流域空间各主体权责关系、平衡流域空间各主体利益主张的必然要求。
推进流域空间治理，还需在河长制基础上进一步完善空间治理机制，并着力协调处理好以下四方面的关系：一是平衡协调环境与经济的关系，需要完善流域空间治理的综合决策法律机制。流域空间开发利用和保护治理的各项决策，需要综合考虑流域自然禀赋及生态优势，以生态环境承载力和主体功能定位为前提，严格控制开发范围和开发强度，合理布局产业结构和空间格局，全面展开针对流域空间政策、规划、项目的环境影响评价。二是平衡协调中央与地方的关系，需要完善流域空间治理的权责配置法律机制。在资源权益配置方面，明确流域空间内各种自然资源的产权归属以及所有权行使主体，健全自然资源资产收益分配机制以及纠纷解决机制；在权责关系配置方面，按照《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》的要求，理顺央地之间在流域空间治理中财权与事权的责任划分机制，实现流域空间治理责任与财力相适应。三是平衡协调区域与流域的关系，需要完善流域空间治理的合作分工机制。按照流域整体统筹与分区管治相结合的原则，将流域空间治理行动分为三个层次，即统一目标下的分别行动、共同利益下的协同行动、整体安排下的一体行动。高效的合作分工机制以信息共享为基础，以多渠道资金支持为保障，以流域联席会议、跨省联合河长、39"河长制 "40等为抓手，力图发挥流域管理与行政区域管理的双重合力。四是平衡协调政府与市场、社会的关系，需要完善交易补偿、公众参与等法律机制。流域空间治理需要"两手发力"、多元参与。在政府主导流域空间治理基础上，充分发挥市场机制作用，健全流域资源产权交易制度、流域生态补偿制度，实现治理成本负担合理和利益分配均衡；充分发挥公众参与机制作用，健全公众参与的程序和信息发布机制，培育涉水环保组织，强化多元主体参与的互动反馈机制，提高流域空间治理的科学性。
结语
随着攻坚行动的持续开展、机构改革的深入推进、治理投入的不断加大以及监督管理的建立健全，流域治理正呈现出持续改善的良性局面，然而仍存在部分流域污染问题突出、部分地区水资源供求矛盾紧张、水生态环境破坏严重、水资源环境风险挑战严峻、流域管理效率低下和空间失衡等问题，实现"生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀"这一目标仍然任重道远。因流域立法对空间诉求的回应失灵、流域规划对空间整体的统筹失效、流域管理体制造成的空间治理壁垒阻滞等因素导致的流域治理进程缓慢、效果欠佳问题，一定程度上反映了治理主体对于流域空间属性的漠视和对空间关系的片面认识，流域治理亟需从线性思维下的条块分割模式转向空间视角下的立体网络治理模式。而空间转向并不意味着全然否定已有关于流域治理的法律规范体系和体制制度框架，而是以流域的空间属性塑造、优化传统法律制度。在流域空间高质量发展的目标指引下，确立"人-地-水"和谐的理念，将整体统筹与分区管治的手段、目标引领与底线约束的方法、利益配置均衡与权责关系明晰的要求落实到流域立法、规划、管理体制与机制当中，是构建和完善流域空间治理法律秩序的应然逻辑。
注释
1陈瑞莲：《中国流域治理研究报告》，格致出版社、上海人民出版社2011年版，第218页。
2王彬、冯相昭：《我国现行流域立法及实施效果评价》，载《环境保护》2019年第21期，第25页。
3参见徐金海：《水政治、水法与水法体系建设》，载《水利发展研究》2012年第9期，第99页。
4参见《长江保护法》第二章"规划与管控"、第三章"资源保护"、第七章"保障与监督"的条文内容。
5参见吕忠梅：《寻找长江流域立法的新法理---以方法论为视角》，载《政法论丛》2018年第6期，第73页。
6董祚继：《新时代国土空间规划的十大关系》，载《资源科学》2019年第9期，第1591页。
7黄征学：《完善空间治理体系研究》，中国社会科学出版社2019年版，第20页。
8胡熠：《论流域综合开发中的行政区际利益协调》，载《中共福建省委党校学报》2011年第6期，第37页。
9刘佳奇：《论空间视角下的流域治理法律机制》，载《法学论坛》2020年第1期，第35页。
10杨波、邓伟：《初论流域水空间研究》，载《地理科学》2006年第3期，第316页。
11参见邓宏兵：《长江流域空间经济系统的特征研究》，载《长江流域资源与环境》2000年第3期，第279页。
12徐志伟：《基于经济空间结构的河流跨地协同治理研究》，经济管理出版社2018年版，第20页。
13陈易：《转型时代的空间治理变革》，东南大学出版社2019年版，第4页。
14参见余敏江：《环境精细化治理的技术-政治逻辑及其互动》，载《天津社会科学》2019年第6期，第75页。
15参见吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2019年版，第220页。
16杜威：《制度的工具理性与价值理性在治理现代化中的协同》，载《领导科学》2020年第14期，第5页。
17许晓龙：《作为治理工具的规划：内涵、缘起与路径》，载《东南学术》2017年第2期，第94页。
18孙学工、郭春丽、李清彬：《科学把握经济高质量发展的内涵、特点和路径》，载《经济日报》2019年9月17日第14版。
19参见张志铭、于浩：《现代法治释义》，载《政法论丛》2015年第1期，第8页。
20习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利---在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》。
21参见卢风：《整体主义环境哲学对现代性的挑战》，载《中国社会科学》2012年第9期，第46页。
22吕忠梅、窦海阳：《以"生态恢复论"重构环境侵权救济体系》，载《中国社会科学》2020年第2期，第135页。
23蔡晓明、蔡博峰：《生态系统的理论和实践》，化学工业出版社2012年版，第99页。
24吴昂、黄锡生：《流域生态环境功能区制度的整合与建构---以〈长江保护法〉制定为契机》，载《学习与实践》2019年第8期，第6页。
25鄢一龙：《五年规划：一种国家目标治理体制》，载《文化纵横》2019年第3期，第79页。
26参见徐鹤、王焕之、刘婷：《基于"三线一单"的生态环境风险防范框架》，载《环境保护》2019年第19期，第17页。
27参见蔡守秋：《基于生态文明的法理学》，中国法制出版社2014年版，第359页。
28付子堂：《法理学进阶》，法律出版社2009年版，第39页。
29陈虹：《流域法治何以可能：长江流域空间法治化的逻辑与展开》，载《中国人口·资源与环境》2019年第10期，第19页。
30邱秋：《域外流域立法的发展变迁及其对长江保护立法的启示》，载《中国人口·资源与环境》2019年第10期，第14页。
31吕忠梅：《论环境法的沟通与协调机制---以现代环境治理体系为视角》，载《法学论坛》2020年第1期，第7页。
32潘家华：《中国的环境治理与生态建设》，中国社会科学出版社2015年版，第6页。
33参见马乐宽、谢阳村、文宇立、王东、赵越、徐敏：《重点流域水生态环境保护"十四五"规划编制思路与重点》，载《中国环境管理》2020年第4期，第42页。
34何艳梅：《〈长江保护法〉关于流域管理体制立法的思考》，载《环境污染与防治》2020年第8期，第1054页。
35参见《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过）。
36参见董鹏、叶中华：《推进政府治理现代化中的合署办公问题研究》，载《领导科学》2020年第4期，第45页。
37孟庆瑜等：《京津冀区域生态环境协同治理政策法律问题研究》，人民出版社2019年版，第126页。
38刘超：《环境法视角下河长制的法律机制建构思考》，载《环境保护》2017年第9期，第24页。
39"跨省联合河长"是长三角地区清溪河治理实践中率先进行的一项有益尝试并取得了显着的治河成效，对于省际交界处流域治理提供了一套可行的方案。参见前引（37），第139、147页。
40"河长制 "是将河长制延伸至流域空间治理的各领域、各环节之中，充分发挥河长统筹协调能力，强化主体责任与配合机制的治理模式。目前，我国多地在落实各级河长组织领导职责的基础上，创新探索"河长制 "的治理模式，如河南省、江西省"河长 检察长"生态治河模式，四川成都"河长 点长"机制、遂宁"河长 警长"机制，宁夏"河长 检察长 警长"机制，湘潭市"河长 河长助手 民间河长"管理体系等，为完善河长制、发挥多方合力取得治理成效提供了有力支持。