摘 要:水生态文明是在人与自然和谐相处的动态发展基础上实现人类社会经济发展与水资源的科学的、长远的、协调的相互利用,相互促进的社会文明状态.针对陕西水资源短缺、水生态环境质量不高等问题,在细致分析陕西农村水生态法律问题基础上,从制定综合的农村水生态保护法规、完善农村水生态监管机制、健全水生态救济制度、提高农民水生态保护意识等角度,提出促进陕西新农村水生态文明实现的法律路径.
关键词:新农村; 水生态文明; 法律制度;
基金: 中央高校基本科研业务费专项资金项目:《最严格水资源管理制度下我国水权交易流转制度相关问题研究》(编号:310811160436);
一、水生态文明的相关概念
党的十八大以来,我国的生态文明建设取得良好的发展,各种污染得到有效控制,生态文明建设思想也渗透到水行政管理的各个环节.水生态文明建设是生态文明建设的重要内容,水生态当前还没有具体概念,其理念是随着社会经济发展而提出.就具体概念而言,水生态是指与水相关的,包括水体在内的整体的、广泛的生态环境,包含地表水、地下水、区域中的动植物以及人类.水生态文明是指水生态的最佳状态,具体是指人与自然和谐相处,相互协调和相互促进的社会文明状态.
二、陕西农村水生态法律问题分析
(一)水生态保护立法欠缺
近年来,陕西省制定出台了一系列关于水生态保护的地方法规,但针对陕西农村普遍存在的水生态问题并没有全局性规划和具体应对措施.(1)农村水生态问题的专门立法匮乏.陕西省有关水生态的立法均以城市和流域立法为主、为先,有关城市水生态保护的立法数量要远多于农村水生态立法.(2)农村水污染规范不具体.我国法律中有关农村水污染的条文,很少规定具体的污染指标.(3)生活垃圾处理法律责任不明.在我国有关水环境法律中,大多数关于农村污水、垃圾集中处理的规定属于原则性规定,极少涉及法律责任问题.(4)污水排放制度不健全.一方面,污水概念不准确.陕西针对农村地区污水排放处理的规定还不健全,与污水排放有关的法条常常和如何排放污染物的法条结合在一起进行规定.另一方面,排污规定不健全,产生执行无依据问题.
(二)水生态监管机制落后
2018年3月,国家组建生态环境部,其职能在于负责制定生态标准、政策,治理环境污染,检测生态环境,统一执法机构等.但在地方,县级人民政府的水生态保护职能由环保、国土资源等多部门共同负责,权力分散化,治理效率低下.陕西农村地域较广,人口居住相对分散,政府很难对农村的水生态实施全方位监控,使水污染有更多可乘之机,加上工作人员数量匮乏,显得力不从心.另一个问题是信息公开程度低.在农民眼中政府是高高在上的"官",很少会想到自己有权监督政府,更不用说主动要求政府进行信息公开.即便政府主动公布信息,农民也很少去查阅,因为他们不认为那是自己的权利或义务.
(三)水生态权益救济受限
根据现有的环境权利的救济途径来看,作为环境权益受害人,获得救济受很多条件和因素的制约.首先,环境公益诉讼条件高.相关法律规定,有资格提起环境公益诉讼的主体,至少需要"已经成立五年"且"专门从事环境公益事务",并且在设区的市级以上人民政府完成登记.据统计,能够完全符合以上条件的社会组织在全国范围内约有300家,平均到陕西省,也就是10家左右.其次,权益救济障碍多.有些在城市里实行得比较顺畅的制度,在农村推行起来却常阻力重重,再加上农民的法律知识匮乏,没有足够的资金和意识请律师帮助其维权,加上长期对政府的不信任,即使产生争议或纠纷,常因不会搜集证据、不了解诉讼程序而吃哑巴亏.
(四)农民水生态法律意识淡薄
在农村,广大农民缺乏对水生态保护的认识,粗放型处理生活垃圾和污水问题,很多乡镇企业直接激将工业废水排向地表,造成严重水污染.如果农民能自发的保护身边水资源,农村水生态环境将大为改观,这种作用也是政府和法律所无法替代的.另外,农民对权利义务理解有限.当下大多农民还认为法律于自己遥不可及,认识不到自己的权利义务,更不能清楚地了解什么是"应为",什么是"不应为",权利受到侵犯,如农田被工业废水污染,也默默承受或者不当回事.即使知道要维权,也不完全清楚自己究竟要维什么权益,以及为了维权要做哪些准备.再有,农民法律监督意识不足,也不知享有对政府的监督权.
三、陕西农村水生态文明实现的法律制度路径
通过上述分析,解决陕西农村水生态存在的诸多问题、实现农村水生态文明,应重点从以下方面实现.
(一)制定综合的农村水生态保护法规
综合治理陕西农村的水生态环境,建设农村水生态文明,应当针对农村地区整体环境制定一部综合性、专门性的地方法规--《陕西省农村水生态保护条例》(以下简称《条例》).《条例》应以保护和改善陕西农村水生态环境、合理利用水资源为目的,内容可包括四章.第一章首先规定区域内的水资源规划制度,强化水资源的约束性、控制性作用.第二章规定水资源的配置与节约使用.由各县级以上人民政府生态环境部门制定每季度用水量及分配方案,分别报陕西省政府生态环境部门批准.鼓励农业产业结构调整、节水农业生产方式和技术推广.对乡镇企业使用先进设备节约用水行为,进行奖励和补偿.第三章规定水污染防治的相关制度.对农药、化肥等使用标准、对农村生活垃圾处置、畜牧业与生活、工厂的污水排放方法、标准、考核和评价体系作出具体规定.第四章建立科学的水生态补偿制度.对因建设水生态文明作出积极贡献的农民或农民集体等进行合理补偿.从补偿方式到补偿金额等均作出具体规定.第五章规定水事纠纷处理与法律监督.规定推行专职调解制度,以调解的方式解决村民水事纠纷.第六章规定法律责任.明确规定违反法律义务的法律责任.
(二)完善农村水生态监管机制
(1)健全农村政府信息公开制度.
将政策法规、行政处理、监管等管理活动对公众公开,既符合政务公开、保障公民基本知情权的价值导向,同时也使行政管理活动置于公众的监督之下.农村水生态安全的监管和危害水生态安全行为的处理一般都由行政机关负责,因此,应加大对政策法规的宣传力度,以确保更多的农民了解政策及立法动向,让农民真正享有知情权.
(2)设立基层环保组织.
深入农村监管是水生态环境治理的必要举措.我国国务院部门改革之后,成立了生态环境部来专职负责治理生态环境的相关问题,有效减少了权力分散,提高了工作效率.陕西也紧跟中央步伐,县级以上生态环境部门挂牌成立,统一负责陕西水生态保护事项.这一改革也应推广到农村,各县政府可在乡镇设立生态环境所,由生态环境所负责各自区域内村镇的水生态环境治理工作.
(3)规范行政监督机制.
我国现有的行政监督体系,虽相对比较健全,但对新设的农村生态环境所,还应完善相应的监督体制.生态环境所从组织性质上属于生态环境部门的派出机构,所以应接受其直接上级县级生态环境管理部门的监督.乡政府基于地域优势也应承担行政机关内部监督的职能,对生态环境所及其村内常驻环境监测员进行监督,形成了乡政府、县政府和监察部门等机关对生态环境共同监督体系.
(三)健全农村水生态权益救济制度
(1)完善法律援助制度.
农民大多经济较差,通过法律维权意识不强,因此,完善农村法律援助制度是农民获取司法救济中的重要环节.政府应当在农村地区设置更多的法律援助中心,并给予农村法律援助律师相应补助,确保有足够的律师坐班提供咨询和代理服务.司法机关受理诉讼时,应告知农民法律援助中心的存在,引导农民前往咨询,以避免开庭时农民准备不充分,影响诉讼进程的情况.
(2)优化环境公益救济制度.
鉴于农村地区有资格提起环境公益诉讼的组织少,因此,立法上要适当降低原告资格要求,最大化保护农村水生态权益.比如将"已成立五年"变为"已成立三年",简化环境公益诉讼的程序,减少公益组织发起公益诉讼的顾虑.对于因水生态问题而提起的诉讼,应当适当减免费用,避免公益组织因费用问题而延缓对环境权益的维护.
(3)设立农村纠纷专职调解制度.
农民之间的纠纷大多标的较小,因此可以尝试利用人民调解方式解决农民水生态争议问题,不但有利于减轻法院负担,而且可以促进当事人平等协商,合理解决纠纷.陕西可以借鉴诉调中心的形式,尝试设立农村专职调解中心,不仅能深入了解农民的法律需求,切实解决农民法律问题,也能减轻基层法院的案件压力.
(四)提高农民水生态保护意识
(1)加强环保宣传教育,提高农民的环保意识.
首先,政府应加强日常宣传,可以多搜集、制作环保宣传影片请农民观看,使其明白水生态对于生态环境的意义,乃至整个社会和人类的重要性,让环保宣传教育在灌输中潜移默化为理念;也可以请环保专家在村内宣讲座谈,以生动活泼的谈话方式为农民普及水生态保护知识;学校可以通过加设环保和法律公益课堂,加强环保宣传教育.
(2)引导农民形成权责观念.
政府要在农村推行法律、获得农民积极配合,对农民进行法律认知的引导必不可少.农民需要知晓"法究竟是什么"、"法和我的生活究竟有什么联系"以及"权利义务是什么",培养农民的义务意识.因此,政府应当在普法过程中,对公民的基本权利义务和环境法中的权利义务进行重点讲解,可以通过设置免费法律讲座、增加法律类电视、广播节目;也可以通过在农村进行宣传、授课和讲座等方式,让农民深刻认识到法律规制是为保护自己的生态权益,积极配合法律实施,保护身边的水生态环境,推进农村生态文明建设.
参考文献
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