摘要：继续盘问作为我国警察行使职权的有力表现之一， 既要确保其得以依法运行， 又要对其予以有效规制。但是， 我国继续盘问在运行过程中却遇到了一定的瓶颈。其中， 正当程序观念的缺失是我国继续盘问面临的主要瓶颈。正当程序观念的缺失可能会导致继续盘问的滥用， 进而不利于社会主义法治国家的全面建设。对此， 可以通过在《刑事诉讼法》中规定继续盘问、完善启动当场盘查和继续盘问的标准、规范当场盘查和继续盘问的文书制作加以克服与解决。
关键词：继续盘问； 警察； 行使职权； 正当程序观念
一、我国继续盘问的法学意蕴
在我国当下， 有关继续盘问的规范文本主要是《人民警察法》和《公安机关适用继续盘问规定》 （以下均简称为《规定》） .就继续盘问的法学意蕴而言， 依据《人民警察法》第九条以及《规定》第二条， 继续盘问的意涵可以概括为：公安机关警察为了维护社会治安秩序， 对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后， 发现具有法定情形而依法将其带到公安机关继续进行盘问的活动。就目前而言， 对我国继续盘问起到最重要规范作用的规范文本是《规定》[1].作为一部部门规章， 《规定》自2004年10月1日起施行。《规定》的颁行较为全面地使我国警察继续盘问工作得以规范化、常态化、长效化。从某个维度来讲， 《规定》可以说是《人民警察法》第九条的全面深化与细化。开门见山地， 《规定》的第一条即为：“为了规范继续盘问工作， 保证公安机关依法履行职责和行使权限， 维护社会治安秩序， 保护公民的合法权益， 根据《中华人民共和国人民警察法》， 制定本规定。”明显地， 《人民警察法》和《规定》为上位法和下位法的关系。据此， 《规定》必须全面遵循《人民警察法》的文本内容和精神内涵。
从《规定》的文本内容来看， 一方面， 它非常注重实际操作性， 力争解决现实之中的法律问题。这彰显了当代立法者的法律理性和现实回归。申言之， 首先， 《规定》在一定程度上为警察开展继续盘问提供了规范依据， 使得警察继续盘问工作的开展有章可循， 有理可据， 有条不紊。其次， 《规定》在一定程度上保障了人权。这直接与《宪法》明确规定的“国家尊重和保障人权”是一脉相承的。由于《规定》明晰了继续盘问的主体、权限、内容和程序， 进而防止警察在开展继续盘问工作时夹杂、携带各种人为操控的主客观因素， 这样既避免了人为变更继续盘问主体、肆意扩缩继续盘问权限和内容、非理性忽视继续盘问程序等等， 进而不法侵犯被盘问人的人权[2], 又可以保障警察执法公信力的提升和警察职业群体自我形象的改善。最后， 《规定》在一定程度上控制了公权。《规定》为了依法保障公安机关及其警察公权力的依法行使， 颁行了一些关于公权力行使的禁止性条款。公安机关作为职权极其宽泛并可以直接采用暴力的国家机关， 跟广大公民的日常生产生活息息相关。我国任何一位公民从摇篮到坟墓均不同程度地跟公安机关发生着紧密关系， 例如从出生的户籍办理到死亡的户籍注销等等。在此意义上， 《规定》通过严格控制公安机关适用继续盘问的审批权限、加强内部监督制约和过错责任追究力度， 的确在某种程度上有助于减轻公安机关打击治安违法和刑事犯罪的工作压力， 进而可以将公安机关所享有的优质警力资源运用到更为紧迫需要的地方去。[3]
另一方面， 《规定》也显现一些没有根治的“病症”, 还存在一些没有妥善解决的问题。例如， 根据《规定》第八条， 警察可以开展继续盘问的法定情形主要有如下4种， 即对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后， 不能排除其违法犯罪嫌疑， 且具有下列情形之一的， 人民警察可以将其带至公安机关继续盘问：1.被害人、证人控告或者指认其有犯罪行为的；2.有正在实施违反治安管理或者犯罪行为嫌疑的；3.有违反治安管理或者犯罪嫌疑且身份不明的；4.携带的物品可能是违反治安管理或者犯罪的赃物的。然而， 上述言及的“不能排除其违法犯罪嫌疑”是一个不确定的法律概念。对此， 究竟何种情形属于“不能排除其违法犯罪嫌疑”, 有何种认定标准也有巨大的思考余地和想象空间。而《规定》之中亦没有采取列举的形式予以阐明。这在开展继续盘问工作时会给警察带来一定的诸如难以把握和界定的执行困惑。当某一公民面对继续盘问时， 常常会感到自己的渺小与无助。倘若警察在开展继续盘问时的态度不够端正和客气， 没有让被盘问人真切感受到执法为民的话， 那么便极有可能招致被盘问人的埋怨和愤懑甚至是造成一定场域内的警民冲突， 进而不利于政治生态的建构。“任何一种不受监控的权力最终都可能成为社会的毒瘤， 形成权力的异化， 进而危及整个社会”.[4]故而， 如果对继续盘问不加以及时、有效的规制， 那么继续盘问的滥用将跟其他公权力一样将给公民带来难以计数的侵害。而继续盘问的开展仍旧逃不出“不受限制的权力要走向滥用和腐败， 因而必须对权力的运行进行合理的制约”[5]这一客观规律。那么， 该如何及时、有效规制继续盘问也成为了将警察权纳入法治化轨道的应有之义， 只有这样才有助于让广大公民真切感受到全面建设社会主义法治国家的成果。
二、我国继续盘问面临的主要瓶颈--正当程序观念的缺失
“在警察行政中， 管理者之角色在于通过警务政策、命令、指示来合理分配、调动警务资源， 进而实现警察的既定任务。”[6]然而， 迄今为止， 我国部分警察仍然或多或少存在“重实体， 轻程序”、“重管理， 轻服务”、“重权力， 轻权利”等执法观念。而在实践中， 警察权和公民权其实仍然还处于某种“失衡状态”--在大多数时候， 警察权趋于强大的同时公民权却趋于弱小。[7]警察权在一个社会中的实际运作状态， 却在相当程度上标志着这个社会法治文明的发展水平。“警察权力与公民权利在一定条件下成反比例关系， 即警察权的扩大意味着公民权的缩小， 警察权的滥用往往使公民权化为乌有。”[8]其实， 对警察权的“过度使用与依赖”极有可能会对法律的程序正义带来一定的威胁。而程序正义既是社会法律秩序的最后一道防线， 亦是国家法治建设最低的一条底线。[9]程序正义的重要体现之一即是正当程序观念的全方位贯彻与落实。否则， 一旦达到某种临界点则会出现警察权侵损和吞噬公民权的异化现象。在我国当下， 继续盘问作为警察行使职权的一种重要表现， 其在观念层面的积极转变需要一个全面、系统的过程。而这一全面、系统的过程至少应当确保顶层设计的科学性、合理性和执法活动的权威性、可接受性[10].然而， 吊诡的是， 我国继续盘问由于正当程序观念的缺失， 直接导致了继续盘问的实践效果不够理想， 进而导致了《规定》的条文与现实相脱节。
正当程序观念是贯穿现代法治国家的重要共同价值取向。正当程序观念的全面贯彻与完整践行可以使宪法、法律的权威发挥到最大程度。故而， 正当程序观念在发达国家的法学理论和法律实践中的地位十分重要。程序具有相对独立的价值也成为了国内外法学界的广泛共识。[11]然而， 不同的学者对正当程序观念的理解和诠释亦有一定差距。大体而言， 正当程序观念应当包含程序之中立性、排他性、可操作性、平等参与性、公平性、及时完结性、公开性等价值判断与理性回归。以此为基石， 我们可以通过美国学者罗伯特·萨默斯 （Robert S.Summers） 的《对法律程序的评价与改进--关于“程序价值”的陈辩》 （Evaluating and Improving Legal Processes-A Plea For“Process Values”） 一文来提取正当程序观念的内涵与外延。在学界， 该文对正当程序观念的界定具有较高的权威性和认同度， 也有其独到之处， 即正当程序观念至少应当符合下述10项标准：“1.参与性统治；2.程序正统性；3.程序和平性；4.人道性及尊重个人的尊严；5.个人隐私；6.协议性；7.程序公平性；8.程序法治；9.程序理性；10.及时性和终结性。”[12]
目前， 在党的十九大提出“坚持全面深化改革”以及“坚持全面依法治国”的背景之下， 为了对继续盘问进行及时、有效的规制， 应当在继续盘问中全方位地引入正当程序观念并固化为原则。究其原因， 主要有两个：其一是有助于全方位、多维度地保障公民权；其二是有利于增加继续盘问的正当性来源与合法性基础。试想， 倘若在继续盘问中没有正当程序观念的客观约束、积极介入和正面指引， 则会较高概率地导致警察权和公民权之间的关系趋于失衡和紧张。由于“正当程序是法治的权力约束之维， 没有正当程序制度的法治根本就不能称之为法治”.[13]故而， 本文认为， 在继续盘问中正面引入正当程序观念至少应当包含三个方面的内容：1.警察合法地实现正义；2.警察尊重被盘问人所享有的陈述权、申辩权以及申请回避权等实质性权利；3.警察与被盘问人之间的争议应当交由中立的第三方裁判者予以裁判。在此基础上， 就我国继续盘问引入正当程序观念而言， 一方面， 正当程序观念在根本上要求继续盘问必须严格遵照合法性原则。需要不间断深入贯彻“法有规定必须为， 法无规定不可为”的理性精神。另一方面， 正当程序观念则要求继续盘问必须切实遵循比例原则。申言之， 即需要遵循适当原则 （采取的方法应有利于目的达成） 、必要原则 （当有多种同样可以达成目的的方法时， 应当选择对相对人权益侵损最小的那种） 、均衡原则 （采取的方法所带来的损害不得与欲达成目的之利益显失均衡） 三项子原则。[14]易言之， 警察采取继续盘问时应当全面权衡所追求的国家利益、公共利益和个人利益， 对行政手段和行政目的进行综合权衡， 采取对被盘问人权益造成限制或者损害尽可能小的行政措施， 并且使行政措施造成的损害与所追求的行政目的相适应。[9]继续盘问作为一种具有自由裁量色彩的警察行使职权类型， 其必须适合于增进或实现所追求的目标之目的。例如， 根据《规定》第十一条第一款：“继续盘问的时限一般为12小时；对在12小时以内确实难以证实或者排除其违法犯罪嫌疑的， 可以延长至24小时；对不讲真实姓名、住址、身份， 且在24小时以内仍不能证实或者排除其违法犯罪嫌疑的， 可以延长至48小时。”故而， 在警察依法开展继续盘问工作时， 12个小时以内便能依法达到此次继续盘问之目的， 就不能也不应当将继续盘问延长至24小时， 以此类推等等。这样可以有效控制继续盘问以防止其非法侵损被盘问人的合法权益。而警察在继续盘问时一旦失去比例原则的束缚和限制， 则极其容易导致警察权的滥用[15].这不仅会导致公民权严重受损， 还会导致警察的执法公信力以及警察的自身形象受损。
三、破除我国继续盘问主要瓶颈的可行性路径
在我国， 继续盘问作为警察一种明文规定的职权， 尽管它对维护社会秩序和保护公民合法权益等诸多方面起到了不可轻视的作用。但是， 由于我国继续盘问面临着缺失正当程序观念的主要瓶颈， 因此需要理论界和实务界的组织以及人士积极主动地找寻破除上述主要瓶颈的现实出路。本文认为， 以下三个方面是克服、解决我国继续盘问瓶颈的可行性路径：
（一） 在《刑事诉讼法》中规定继续盘问
当下， 就我国现行的法律规范而言， 继续盘问仅见于《人民警察法》和《规定》之中。而作为动态宪法的《刑事诉讼法》对却对继续盘问只字未提。然而， 在我国法律实践中， 继续盘问对依法打击治安违法和刑事犯罪来讲具有重要的现实意义和高级价值。从《人民警察法》和《刑事诉讼法》的任务层面出发， 一方面， 根据《人民警察法》第二条的规定：“维护国家安全， 维护社会治安秩序， 保护公民的人身安全、人身自由和合法财产， 保护公共财产， 预防、制止和惩治违法犯罪活动。”另一方面， 根据《刑事诉讼法》第二条的规定：“保证准确、及时地查明犯罪事实， 正确应用法律， 惩罚犯罪分子， 保障无罪的人不受刑事追究， 教育公民自觉遵守法律， 积极同犯罪行为作斗争， 维护社会主义法制， 尊重和保障人权， 保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利， 保障社会主义建设事业的顺利进行。”从二者预防、制止和惩治的任务维度出发， 《人民警察法》既包括治安违法活动， 又包括刑事犯罪活动；而《刑事诉讼法》仅仅针对于刑事犯罪活动。所以， 我国可以积极探索在《刑事诉讼法》中规定继续盘问以贯彻正当程序观念， 进而强化继续盘问在预防、制止和惩治刑事犯罪方面的功能。就在《刑事诉讼法》中规定继续盘问本身而言， 至少应当完整落实以下两个方面的内容：一方面， 在《刑事诉讼法》立案一章中对继续盘问作出详细规定， 以确立继续盘问在《刑事诉讼法》的地位， 在《刑事诉讼法》中正式确立继续盘问制度。另一方面， 《刑事诉讼法》适用继续盘问的具体规定可以参照《人民警察法》的有关规定， 比如对比参照《人民警察法》第九条第二款的规定：“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时， 在特殊情况下， 经县级以上公安机关批准， 可以延长至四十八小时， 并应当留有盘问记录。对于批准继续盘问的， 应当立即通知其家属或者其所在单位。对于不批准继续盘问的， 应当立即释放被盘问人。”等等。
（二） 完善启动当场盘查和继续盘问的标准
完善启动当场盘查和继续盘问的标准是贯彻正当程序观念的应有之义。目前， 当场盘查作为继续盘问启动的前提仍然缺乏明晰之标准。根据我国现行法律规范， 警察仅仅需要认为某个公民具有一定的违法犯罪嫌疑便可以对其开展当场盘查。但是， 纯粹的以“违法犯罪嫌疑”作为警察启动当场盘查的标准其实过于宽泛、模糊且难以捉摸。“‘违法犯罪嫌疑人’应当是经当场盘查后的不特定、不确定的对象， 而且这个对象是不能排除其违反治安管理和犯罪嫌疑的人员。”[16]一旦被缺乏外部法律约束和内部道德戒律约束的警察所适用， 则极其容易被人为扩大当场盘查的对象。“为从源头上防止盘查的滥用， 必须对盘查的启动从程序上予以控制， 盘查的启动必须符合合理性和公共性两项原则。”[17]对此， 我国可以有益借鉴一些发达国家的通行规定及实践经验--运用合理性原则和公共性原则作为当场盘查启动的标准。一方面， 依照合理性原则， 警察必须依据现场具体情形和个人执法经验， 只能对具有相当合理理由怀疑某个公民才能够对其进行当场盘查， 继而才能够保留对该公民进行继续盘问的可能性， 即符合法定情形方可对该公民进行继续盘问。另一方面， 依照公共性原则， 继续盘问实为一种典型意义上的行使公权力的活动， 它的运行应当以维持社会秩序、保护公共安全、保障人权为出发点和最终归宿。在此基础上， 警察必须在公共场所才能启动当场盘查和继续盘问， 比如在飞机场、火车站、地铁站、长途汽车站、大型购物场所和广场等特定场域或者公共场所。而警察不能将当场盘查和继续盘问的“触手”延展至公民的私人领域空间， 比如个人住宅等非常私密的空间。因为如果在个人住宅等地启动当场盘查和继续盘问极有可能会侵犯到被盘问人的人身自由、住宅安宁和隐私权等等。
（三） 规范当场盘查和继续盘问的文书制作
规范当场盘查和继续盘问的文书制作亦是践行正当程序观念的题中之义。在开展当场盘查时， 原则上应当有两名警察在场并制作有关的法律文书即《当场盘问、检查笔录》。其中， 一名警察负责记录， 一名警察则负责盘问。并应当严厉禁止只由一名警察自问自记的情形。在启动继续盘问之前， 警察应当主动告知被盘问人此次盘问的主要目的和法律依据， 而被盘问人则享有陈述权、申辩权以及申请回避权等实质性权利。警察还应当主动告知被盘问人倘若对此次继续盘问不服， 可以依法选择、获取的救济途径等等。值得关注的是， 当出现需要继续盘问的情形时， 首先， 由警察将被盘问人依法带回公安机关并应当立即办理相应登记手续即填写《继续盘问登记表》， 写明留置被盘问人的准确时间和具体理由， 由被盘问人和警察分别确认并签名， 以确保事后出现纠纷之时有法律依据可以查证和支持。其次， 由警察填写《继续盘问审批表》并立即上报公安机关负责人审批， 公安机关负责人应当依法认真审查此次留置是否符合法定情形， 随后作出批准或者是不批准的决定。当作出批准决定时， 警察应当填写《继续盘问通知书》并送达至被盘问人， 此外还应当及时通知被盘问人的家属和所在单位。而当出现因被盘问人身份不明或者没有家属和所在单位而致使无法及时通知的， 警察应当在《继续盘问通知书》上及时、准确地注明情况， 并由被盘问人确认后签名或摁捺指印。而当作出不批准决定时， 应当立即释放被盘问人。再次， 就继续盘问的法定情形应当制作《继续盘问笔录》， 准确写明被盘问人被带到公安机关的具体时间， 由被盘问人核对、确认后签名或摁捺指印。当出现被盘问人拒绝签名或摁捺手印时， 警察应当在《继续盘问笔录》上依法及时、详细地予以注明。最后， 对符合法定情形而确有必要延长继续盘问时限的， 应当填写《延长继续盘问时限审批表》并立即报公安机关负责人审批。在延长时限的继续盘问结束之后， 如果有足够证据证明被盘问人有违法犯罪嫌疑的， 可以对其进行治安处罚或申请采用刑事强制措施。如果没有发现被盘问人有违法犯罪嫌疑的， 应当将其立即释放。
近些年以来， 我国警察权、警察法研究之所以不断涌现出可喜成果， 主要是因为警察权、警察法自身就是一个动态发展和不断完善的过程， 并得力于学界前辈和同仁们的不断付出和持续奉献。一方面， 学界及时、有效地发现了警察权、警察法在运行中存在的不同问题；另一方面， 学界也及时、有效地提出了应对之策或者可行方案， 并逐渐得到了顶层设计者的支持与认可。[18]现在对继续盘问的研习主要是为了完善理论继而能够服务于实践， 使警察权和警察法研究得以健康茁壮地发展， 进而有利于推动国家的稳定繁荣、社会的健康发展以及保障公民的幸福生活， 而最终则有利于又快有好地全面建设社会主义法治国家。而作为一名公法学研习者， 深感我国公法学理论的博大精深与无穷趣味。“在比较和借鉴法治发达国家经验的时候， 在关注我国法律制度漏洞的同时， 应当更多地关注制度之间的亲和性， 这也有利于更好地融入司法实践。”[19]而我们在研习警察权、警察法的同时， 诚然需要更多地关注和探讨继续盘问的实践问题。而理论界只有充分重视继续盘问并予以系统研究， 才能迅速找准“病因”并及时有效地“开出药方”.
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