关键词： 非诉救济； 司法救济； 行政法院； 特别权力关系；
Keyword: non-litigation remedy; judicial relief; administrative court; special right relation;
一、我国公务员权利救济制度的现状
在我国行政法理论研究中， 多数学者往往将关注重点放在对行政权力的监督与制约上， 而忽视了对相较于强大的行政机关而言， 较为弱势的公务员的救济权利的保障问题。我国现行的《公务员暂行条例》第八十一条与《公务员法》第九十条， 《行政监察法》第三十八条， 《人事争议处理规定》第二条到第三条均笼统地规定公务员在不服涉及本人的人事处理决定时， 通过何种程序维护自己的权利。概括而言， 分为以下几个方面：
（一） 对涉及本人的人事处理决定申请复核、申诉
公务员对涉及本人的人事处理决定不服的， 在法定期限内向原处理机关申请复核， 复核后仍不服的可在十五日内向同级公务员主管部门或做出人事处理的上一级机关提出申诉；或者直接提起申诉。对行政处分决定不服的， 可以向行政监察机关申诉， 如若仍不服的可在法定期间内向上一级监察机关申请复核。
（二） 对侵犯其合法权益的行为的控告
国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为， 可向上级行政机关或者行政监察机关提出控告。
（三） 申请仲裁
聘任制公务员在与聘任单位发生人事争议后， 当事人可以协商解决或者调解， 或直接向人事争议仲裁委员会申请仲裁， 当事人对仲裁裁决不服的， 可以向人民法院提起诉讼。
二、我国公务员权利救济制度的理论基础
我国虽然没有明确适用德国的“特别权力关系”理论， 但在法律制度与行政实践中处处可见该理论的应用。特别权力关系是指国家或公共团体等行政主体基于特别之法律原因， 对相对人享有概括的命令强制权之权力而使相对人处于更附属的地位、负有服从的义务的关系。“特别权力关系”主要用于维护官僚阶层的特权以及绝对化的君主制中央集权。“特别权力关系”理论具有三个特征：
（一） 双方权利义务不平等
特别权力关系强调相对方的服从性， 自由受到特别限制。同时， 较一般权力关系的人民而言处于更为附属的地位。
（二） 排除法律保留原则的适用
特别权力关系强调为保证行政目的的达成， 即使没有法律的明文授权， 权力方仍可以通过行政命令的形式剥夺相对方的权利或者为相对方设置义务。因此， 在公务员取得特别权力关系相对人的身份时， 即负有了事先无法确定的服从义务。
（三） 排除司法救济
在特别权力关系中， 相对方负有绝对忍耐义务， 无权就其与权力方的冲突提起司法救济。
二战后， 由于人权理念与实质法治的发展， 法学界对特别权力关系展开了猛烈批判， 特别权力关系理论逐渐遭到摒弃， 但这一理论具有一定合理性是毋庸置疑的。公法上的勤务关系的确具有与其它领域不同的特征， 通过特别权力关系能够进一步保证在这个领域， 权力方的管理目标能够得到高效实现。[1]
三、我国公务员内部救济制度的不足与完善
申诉控告是我国现行法律制度确定的公务员救济途径。当公务员对人事处理决定不服时， 通过法定途径提出申诉；当公务员认为机关及领导人员侵犯其合法权益时， 可通过法定途径提出控告。这一制度作为除聘任制公务员外其它公务员权利救济的唯一渠道， 在维护公务员的合法权利方面发挥了很大的作用。但这一制度本身仍存在许多不足。
（一） 我国公务员内部救济制度的不足
1. 救济范围过于狭窄
根据我国《公务员法》及相关法律法规规定， 公务员仅能就包括处分、辞退或者取消录用、降职、定期考核为不称职、免职等情形提出申诉。而对奖励评定、福利分配、职务晋升等许多存在不公正待遇的方面未予规定。此外， 我国目前仅规定了对侵害公务员合法权益的具体行政行为的救济， 并不包括对侵害公务员合法权益的抽象行政行为的救济。随着新《行政诉讼法》将规章以下的规范性文件纳入附带审查的范围， 公务员权利救济方面也应对将抽象行政行为纳入受案范围这一问题做出改进。
2. 申诉控告程序不完善
我国针对公务员权利救济的法律法规规定都较为笼统， 缺乏实际可操作性。就控告程序而言， 我国《公务员法》第九十三条规定“公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的， 可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。”但针对该条款， 《公务员法》及其它法律法规均没有受案范围， 受理时限， 结果的送达与执行受理程序等具体问题的实际规定， 导致控告权缺乏实际可操作性。[2]
3. 公务员的程序权利缺乏保障
英国着名法学家丹宁勋爵在《法律的正当程序》中提到：“正义不仅要实现， 而且要以看得见的方式实现”.公务员权利救济程序皆为行政机关单方进行， 书面进行， 且排斥公务员本人的参与， 没有设置听证、质证、回避程序等来保证救济程序的公正， 做出的决定则很难使人信服。
4. 救济制度缺乏中立性
根据我国相关法律法规的规定， 公务员申请救济的受理机关分别是原处理机关、同级公务员主管部门， 上一级行政机关、行政监察机关。这种安排在理论上确保了每个机关都有监督权。但在实践中， 这种安排实际导致“自己做自己的法官”现象的出现。首先， 原行政机关是做出对公务员不利的人事处理决定或侵害公务员合法权益的行为者， 在受理复核申请的过程中难免会掺入先入为主的偏见思想， 且不会轻易承认自己的错误， 导致不能公正的处理公务员的救济请求。其次， 同级公务员主管部门， 上一级行政机关、行政监察机关都与做出行政决定的机关有密切的接触， 为了和谐共处亦会尽力不与原处理机关发生矛盾， 形成“官官相护”的局面， 不能对申诉做出公正的回应， 导致弱势的公务员的合法权利难以得到保护。此外， 在一个程序中规定若干个受理机关， 如按照《公务员法》规定， 在对复核结果不服时， 可按照规定向同级公务员主管部门或上一级行政机关提出申诉， 往往会导致同级公务员主管部门与上一级行政机关互相推诿， 影响案件的处理效率， 导致案件久拖不决。
（二） 我国公务员内部救济的完善
公务员与所在机关之间属于管理与被管理的关系， 若想使处于弱势被支配地位的公务员与强大的国家权力抗衡， 必须通过正当的法律理念， 完善的法律程序赋予公务员具体的救济权利。现提出如下完善意见：
1. 扩大申诉控告的受案范围
我国《公务员法》第90条通过列举式规定了八种可申诉控告的事项。这种立法模式虽然具有明确具体的优点， 但缺点也相当明显， 即不能全面的保护公务员的合法权利， 容易导致“挂一漏万”情形的产生。在法国， 行政机关与公务员的关系通过“有限制的权力原则”进行约束。当公务员处于法律和法规所规定的地位时， 政府的具体行为违反支配公务员地位的规定侵害公务员的利益时， 公务员可以提起越权之诉， 请求撤销违法的行为。[3]即除为公共利益情形外， 公务员作为公民的权利不受侵犯。公务员的权利只要实际上受到了行政机关的侵害， 都可以就该侵害行为提出救济。在公务员的权利救济范围方面我国可采用概括式的立法模式。使现今无法得到救济的奖金与福利、培训与晋升机会等内容都能纳入受案范围， 确保公务员的合法权益得到救济。
2. 完善申诉控告的法律程序
鉴于我国公务员救济制度过于简单模糊， 应就此制度进一步具体化与明确化。首先， 应当明确在复核申诉、控告、及聘任制公务员申请仲裁的过程中的受理时限， 防止受理人员拖延处理， 实质上侵害公务员的权利， 阻碍公务员的合法权益得到及时的救济。其次， 在受理方式上， 受理机关应当将现今的全部通过书面处理改为公开处理为主， 书面处理为辅。当申请人提出公开处理的请求时， 受理机关即应当公开处理。美国联邦最高法院法官路易斯·布兰代斯曾说：“阳光是最好的防腐剂， 路灯是最好的警察。”只有通过公开处理， 才能最大限度的做到公平处理。此外， 公务员权利救济制度还应当建立听证制度， 规定与听证制度相配套的条件、步骤、时限、回避规定等制度， 保证公务员提出证据， 并且对于自己不利的证据提出异议提起反驳的权利。
3. 保障公务员的程序权利
若想使公务员的合法权利得到实际的保护， 必须赋予公务员在权利救济的过程中“说话”并全程参与的权利， 即赋予公务员在权利救济程序中参与权、阅卷权、委托代理权、告知权、举证质证权、申请回避权以及申请听证权等程序权利。
鉴于我国如今采用行政机关单方书面处理争议的公务员救济程序对公务员权利的保障不够充分， 若想真正改变这种现状， 必须要借鉴诉讼法中的程序规定， 使行政准司法化， 赋予公务员充分的程序权利。首先， 公务员有申请救济程序的权利。行政机关收到申请后必须记入笔录并出具注明日期的书面凭证。以防止行政机关出现消极怠慢， 拒不承认接受过当事人申请救济情形的发生。其次， 应当赋予公务员申请回避的权利。由于行政复核或申诉往往由原机关、上一级机关或同级政府的公务员主管部门、行政监察机关受理， 机关内部人员有千丝万缕的联系， 很难保证处理决定的公正性。因此， 赋予公务员申请处理人员回避的权利是保证结果公正的重要环节。再次， 应当赋予公务员就重大事项申请听证的权利。听证制度不仅能保证行政机关听取公务员的举证质证， 还能使相对人参与到申诉程序中， 避免“暗箱操作”的存在。最后， 还应当赋予公务员委托代理权。在救济程序中， 某些公务员可能因法律知识的淡薄或能力、精力的限制无法有效的维护自身的权益， 通过赋予公务员委托代理权， 能够有效的解决这个问题， 增加公务员维权成功的机会， 保障公务员的合法权益。如日本《国家公务员法》第91条“对于个人提出的， 人事院或其指定的机关进行调查、审理申诉案件时， 处分者或其代理人和被处分者， 全部可以出席口头审理， 选择辩护人作为自己的代理人进行陈述， 让证人出席， 以及提出文件、记录及其他一切适当的事实和资料。”
4. 设立独立的争议处理机构
根据我国相关法律规定， 有权处理公务员救济请求的机关在不同情况下分别为原行政机关或上一级行政机关、同级公务员主管部门、监察机关。此外， 还规定了受理公务员申诉的机关应当组成公务员申诉公正委员会， 负责受理和审理公务员的申诉案件。在这种环境下， 争议处理机关与相对人所在机关存在密切的联系与利益纠葛， 具有“自己做自己的法官”的嫌疑， 很难保证申诉结果的公正性。在设立独立的争议处理机构方面， 可以向发达国家学习。在日本， 人事院是处理公务员争议的核心机构。人事院由3名人事官组成， 需经过国会两院同意， 内阁任命， 天皇认证， 并且必须达到人格高尚、崇尚民主、注重效率、年龄三十五岁以上等标准。[4]此外， 《日本公务员法》还规定人事官任期4年， 可以连任， 但是不得超过12年， 除法律规定的事由不得被强行罢免。并且规定了弹劾人事官的裁决由最高法院行使。即日本通过一系列的法律规定确保了人事院的独立性， 保证人事院在作出决策时不受其它因素的影响， 作出最公正的判决。此外， 美国的功绩制度保护委员会作为一个准司法职能的独立控制机构， 成员经参议院咨询和同意后由总统任命， 也具有相当程度的独立性， 能够在不受外界干扰的情况下作出最为公正的判决。
四、我国公务员司法救济制度的不足与完善
在我国现行法律体制下， 公务员管理领域一直属于司法的真空， 造成不合理的法外空间。事实上， 在我国当前限制政府权力的大环境下， 公务员权利救济制度急需改革。只有将公务员救济纳入司法救济范围， 才能真正意义上限制行政权的滥用， 保护公务员的利益。
正如政治家韦伯斯特所言：“人类社会最好的结局就是司法审判。”司法救济能够通过自身的独立性及其程序的严密性， 制度的完善性最大程度保障公务员的合法权益。
但由于我国深受“特别权力关系”理论的影响， 再加上儒家“宗法制”“厌讼”等思想的影响， 不仅导致公务员本身权利意识淡薄， 将公务员救济纳入司法领域的制度基础也不健全。若想健全我国公务员司法救济制度， 必须从以下几个方面着手。
（一） 司法救济的主体
在行政法较为发达的法国、瑞典、德国等大陆法系国家， 均设立了专门的行政法院， 而美国与日本则由普通法院审理行政案件。法国行政法院是与普通法院平行的双轨制司法机关， 由最高行政法院、上诉行政法院、地方行政法庭构成；同时， 法国行政法院采取三审终审制， 许多案件会被上诉到最高行政法院进行处理。在约束行政权力， 保障人权方面做出了较为突出的成果。
公务员权利救济案件往往属于行政诉讼案件， 应当由行政审判庭进行处理。而如何科学地设置行政审判组织， 已经成为专家学者们热烈讨论的问题。一些学者认为， 我国可以吸收大陆法系的成功经验， 设立行政法院对行政案件进行处理。行政法院只对最高人民法院负责， 完全独立于地方行政机关及普通法院， 从而保证行政诉讼案件的公平。但从我国司法现状来看， 司法资源匮乏， 行政诉讼案件数量较少， 设立行政法院的条件还有待考察。在这种情况下， 应当通过法律规定将公务员权利救济案件明确为由各级法院的行政庭进行审理。
（二） 司法救济的适用范围
虽然司法救济能够最大程度上保证公正的实现， 但什么程度的介入才是最佳状态？司法权与行政权的界限成为不可回避的问题。众所周知， 司法权与行政权分别由不同的机关行使， 公务员权利救济既属于行政机关的内部事务， 又属于公法范围内的事项， 具有特殊性。如何在维护公务员的合法权利和保持行政机关正常运作间取得平衡成为司法权介入的首要问题。为保证行政机关保有适量的裁量余地， 应当以管理行为是否对公务员的权利义务关系产生重大影响为分界， 根据我国《公务员法》第90条规定， 可将开除、降级、撤职、取消录用等影响公务员法律地位的管理行为纳入司法救济的范围。而轻微的公务员职务管理行为如警告、记过的处分， 一般的职务管理行为如挂职锻炼等应当给予行政机关自主裁量的范围， 司法权不应介入。
（三） 司法救济的适用程序
为维护行政机关的自由裁量权、保证行政程序连续有效发展不受阻碍， 减少司法资源的浪费， 美国和日本的法律针对公务员司法救济领域强调“穷尽行政救济”原则， 即当事人在用尽行政机关救济途径以前， 不能申请法院对对他不利的行政决定进行裁决。[5]在法国， 一般情况下司法救济的启动不以行政程序的完结为前提， 但在损害赔偿之诉中， 公务员必须要先向行政机关申诉， 在对申诉结果不满意时才可在诉讼时效内向行政法院提起诉讼。
为缓解我国司法资源紧张的现状， 加快公务员权利救济案件的处理进度， 增加公务员权利救济的机会， 尊重行政机关的自主裁量权， 在未来的制度架构中， 我国应当借鉴采纳“穷尽行政救济”原则。
参考文献：
[1]吴小龙， 王族臻。特别权力关系理论与我国的“引进”[J].法学， 2005 （4） :54-61.
[2]赵素艳。完善我国公务员权利救济制度的探讨[J].行政论坛， 2009, 16 （3） :32-35.
[3]王名扬。法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社， 1988:231.
[4]林海娃。公务员申诉制度若干问题研究[D].长春：吉林大学， 2010:21.
[5]谢丽娜。浅议公务员权利救济制度新思路[J].法制博览， 2016 （1） :28-30.